Правовое регулирование признания профессиональных квалификаций в сфере предоставления услуг в Европейском Союзе
Одним из вопросов правового регулирования свободы предоставления услуг является наличие национальных требований, касающихся дипломов и иных документов, подтверждающих квалификацию поставщиков услуг иностранного происхождения, то есть учрежденных на территории другого государства-члена Европейского Союза (далее ЕС). Признание профессиональных квалификаций входит в сферу действия не только свободы предоставления услуг, то также и свободы движения лиц: свободы учреждения и свободы движения трудящихся, - и играет принципиально важную роль в их реализации. Для краткости формулировок в статье будет использоваться термин «право учреждения» или «свобода учреждения» (the right of establishment - англ.яз., le droit detablissement - фр.яз.), хотя с точки зрения содержания было бы юридически грамотнее использовать термин «свобода создания постоянных коммерческих предприятий» или «свободы осуществления постоянной самостоятельной трансграничной экономической деятельности». Сторонником последнего термина является, например, Ю.М. Юмашев [1].
Содержание и правовая основа принципа взаимного признания
Признание профессиональных квалификаций и подтверждающих их документов является одной из основных форм взаимного признания наряду с признанием лицензий и стандартов [2]. В свою очередь, принцип взаимного признания является одним из общих принципов либерализации трансграничных экономических отношений и вследствие этого служит одним из средств обеспечения свобод внутреннего рынка ЕС. Принцип взаимного признания в зависимости от сферы применения имеет свои особенности в силу различий между объектами экономических отношения. Например, производство товаров и требования, которым они должны соответствовать зависят в большей степени от четких «технических» правил (технических стандартов), которые к услугам, как правило, не применимы. В силу особой природы услуги сформулировать требования к ее содержанию намного сложнее, чем к товару. Правовое регулирование услуг сводится, как правило, к регулированию требований, которым должны соответствовать поставщики (наличие определенной квалификации, запись в реестрах), также условий для самого осуществления этой деятельности (фиксирование цен).
Несмотря на то, что впервые принцип взаимного признания упоминается еще в статье 57 Договора об учреждении Европейского Экономического Сообщества 1957 года (в редакции Лиссабонского договора статья 53 Договора о функционировании Европейского Союза (далее ДФЕС) [3]), и именно в отношении дипломов, сертификатов и иных документов, подтверждающих профессиональную квалификацию, его содержание было раскрыто благодаря практике Суда Европейских Сообществ (ныне Суд Европейского Союза, далее Суд ЕС). В доктрине, как правило, в этом отношении особо подчеркивается значение решения Суда ЕС по делу 120/78 Cassis de Dijon [4,5], которое касалось устранения ограничений свободы движения товаров. Помимо принципа взаимного признания Судом ЕС в процессе своей практики также были разработаны, например, такие общие для всех свобод принципы, как принцип прямого действия свобод, принцип недискриминации, пропорциональности.
Содержание принципа взаимного признания сводится к следующему: товар, законно произведенный, или услуга, законно предоставляемая, в одном государстве-члене ЕС не могут быть запрещены в другом государстве-члене. Следовательно, в целях реализации, например, свободы предоставления услуг государства-члены за четко определенными исключениями обязаны обеспечивать доступ к рынку и осуществление деятельности по предоставлению услуг, если последняя велась правомерно в другом государстве-члене. Исключением из применения данного принципа является отказ в доступе на рынок или в осуществлении деятельности поставщику услуг из соображений императивных требований общего интереса (imperative reasons relating to the public interest - англ.яз.) или общественной безопасности, общественного порядка и здравоохранения на основании статьи 52 ДФЕС (бывшая 46 Договора об учреждении Европейского Сообщества). Если мера принимающего государства-члена создает препятствие свободе движения товаров, то она может быть оправдана из соображений императивных требований общего интереса и на основании статьи 36 ДФЕС (бывшая 30). Понятие императивных требований было разработано в процессе практики Суда ЕС. Среди них можно, к примеру, назвать сохранение финансовой стабильности и системы социальной безопасности, защиту прав потребителей и получателей услуг, а также трудящихся, добросовестность торговли, охрану окружающей среды, эффективность налогового контроля, защиту многообразия средств массовой информации, защиту основных прав человека.
В доктрине встречаются разные классификации взаимного признания, основанные, как правило, на его правовой основе. Например, различают принцип взаимного признания как общий принцип права с одной стороны, а с другой - взаимное признание, реализованное посредством директив, общих систем признания дипломов и «нового подхода» к гармонизации. Согласно другому подходу разграничивают «судебное признание» и признание посредством иных актов правового регулирования. Достаточно распространена точка зрения, что следует разделять признание в отсутствие какого-либо правового инструмента и признание на основании актов вторичного права [6,7]. Более детальную классификацию разработал профессор Колледжа Европы (Брюгге, Бельгия) В. Хатсопулос, выделив несколько оснований [8]. Например, в зависимости от инструмента, предусматривающего взаимное признание, он выявил случаи, когда не действует никаких правовых положений (признание в чистом виде); когда признание осуществляется посредством систем обмена информацией и систем координации или в рамках административного сотрудничества национальных властей; когда признание предусмотрено актами вторичного права ЕС, но не является автоматическим и полным (общие системы признания дипломов); когда признание является следствием предварительной гармонизации и имеет квази-автоматическое действие.
Необходимо также отметить, что под «активным признанием» понимают ситуацию, когда власти принимающего государства должны сами оценивать эквивалентность отечественным дипломам документов, выданных в других государствах. «Пассивным признанием» называют признание, осуществляемое властями принимающего государства посредством применения системы взаимного признания, принятой на уровне ЕС.
На основании изучения доктринальных источников, а также правовых актов ЕС можно сделать вывод, что чаще всего выделяют принцип взаимного признания в классическом понимании (в чистом виде), например, когда он применяется в отсутствие гармонизирующих актов на уровне ЕС (чаще всего применение принципа взаимного признания противопоставляют процессу гармонизации, и считается, что они исключают друг друга.), и взаимное признание, осуществляемое на основании, как правило, актов вторичного права ЕС. Принцип взаимного признания, применяемый на основании актов гармонизирующего характера, является ограниченным. Но все зависит от подхода к процессу гармонизации (Например, выделяют полную гармонизацию, необязательную гармонизацию, частичную гармонизацию, минимальную гармонизацию, возвратную гармонизацию, а также так называемый «новый подход».). В первом случае, скорее всего, имеется в виду полная или иначе исчерпывающая гармонизация. Признание не может быть «взаимным» по определению, если не принимается в расчет законодательство государства происхождения. Однако в рамках более гибкого подхода допускается, что принцип взаимного признания применяется к услугам (или товарам), являющимся объектом минимальной или необязательной гармонизации. Минимальная гармонизация заключается в разработке минимальных стандартов на уровне ЕС, представляющих собой нижний предел, который является объектом полной гармонизации и порой может быть установлен на достаточно высоком уровне. По сравнению со стандартами, установленными в гармонизирующих актах ЕС, допускается принятие государствами более строгих мер в отношении своих товаров и услуг. Необязательная гармонизация предполагает, что в директивах закрепляется гармонизированный стандарт и производители при определенных обстоятельствах могут выбирать, следовать ему или нет.
Что касается сферы признания профессиональных квалификаций, как было сказано выше, признание, не являясь автоматическим, может быть предусмотрено актами вторичного права ЕС, например, закрепляющими общие системы признания дипломов, а также признание может выступать следствием предварительной гармонизации и тогда оно имеет квази-автоматическое действие.
Итак, принцип взаимного признания играет немаловажную роль в реализации принципа свободного предоставления услуг.
Прежде всего, признание профессиональных квалификаций и подтверждающих их документов основывается на положениях первичного права ЕС. В соответствие со статьей 53 ДФЕС (бывшая 47) ч тобы облегчить доступ к деятельности, не являющейся наемным трудом, и ее осуществление, Европейский парламент и Совет, постановляя в соответствии с обычной законодательной процедурой, принимают директивы, направленные на взаимное признание дипломов, сертификатов и иных документов, подтверждающих профессиональную квалификацию, а также на координацию законодательных и административных положений государств-членов в отношении доступа к деятельности, не являющейся наемным трудом, и к ее осуществлению. Отдельное внимание уделено медицинским профессиям, профессиям вспомогательных медицинских работников и фармацевтическим профессиям. Так, применительно к ним постепенная отмена ограничений ставится в зависимость от проведения координации условий осуществления данных профессий в разных государствах-членах.
В процессе практики Суда ЕС проявились сложности, которые сопровождали применение права Сообщества (ныне ЕС) в сфере взаимного признания квалификаций. Следует обратиться, к примеру, к решению Суда по делу Case 2-74 Reyners [9] и к заключению генерального адвоката по данному делу [10]. Позиция адвоката сводилась к тому, что должны были быть устранены не только все ограничения свободы предоставления услуг, но и признаваться право граждан любого государства-члена заниматься профессиональной деятельностью (будь то деятельность в сфере торговли, промышленности, сельского хозяйства или лиц свободных профессий) на территории другого государства-члена на тех же условиях, что и граждане последнего. Деятельность адвокатов не должна была быть обусловлена требованием гражданства в каждом государстве-члене.
И при этом применение права Сообщества в рассматриваемой сфере было исключительно важным для Сообщества в целом, поскольку оно создавалось, как дающее возможность всем желающим заниматься торговлей, какой-либо профессией, или иными видами самостоятельной деятельности в любом государстве-члене, ином, нежели в котором была получена соответствующая профессиональная квалификаций [11, p. 738].
Секторальный подход к гармонизации национальных требований к профессиональному образованию
Первоначально в целях координации и гармонизации законодательств государств-членов в части, касающейся признания квалификаций и соответствующих документов, принимались секторальные директивы. Как правило, для каждого сектора экономики (или профессии) принималось две директивы. В одной закреплялись требования по общему уровню образования и подготовки необходимому для осуществления деятельности или работы по профессии. Во второй перечислялись квалификации и дипломы, полученные в разных государствах-членах, которые соответствовали установленным условиям признания. В основном, такие директивы принимались в отношении видов деятельности в медицинской и иных связанных со здравоохранением сферах (врачи, медсестры, фармацевты, хирурги-ветеринары) и в отношении архитекторов. Также был принят ряд переходных и иных директив, касающихся различных видов деятельности и отраслей промышленности таких, как пищевая промышленность, угольная промышленность, оптовая и розничная торговля, деятельность посредников, а также мелких ремесленников [11, p. 739]. Еще следует назвать директиву, предметом регулирования которой является предоставление услуг в рамках юридической деятельности.
Назовем несколько таких директив и дадим им краткую характеристику.
Так, в Европейском Экономическом Сообществе (далее ЕЭС) взаимное признание документов, подтверждающих наличие профессиональных квалификаций по медицинской специальности было предметом регулирования одновременно двух директив, принятых в 1975 году: Директива 75/362, касающаяся взаимного признания дипломов, сертификатов и документов, подтверждающих квалификацию по медицине, включая меры по упрощению эффективной реализации права учреждения и свободы предоставления услуг [12], а также Директива 75/363, касающаяся координации законодательных и административных положений, регулирующих деятельность врачей [13] (они прекратили свое действие 15.04.1993 с вступлением в силу Директивы 93/16).
Во-первых, согласно положениям Директивы 75/362 государства-члены были обязаны признавать дипломы, сертификаты и иные документальные подтверждения квалификации, полученные гражданами в других государствах-членах. Речь идет о документах, перечисленных в статье 3 Директивы (например, подтверждением полученной во Франции квалификации являлся «Государственный диплом врача» - «Diplome d Etat de docteur en medecine» - фр.яз.), и отвечающим требованиям, закрепленным в Директиве 75/363. Например, эти требования заключались в том, что диплом, сертификат или иное документальное подтверждение квалификации, перечисленные в статье 3 Директивы 75/362, должны были гарантировать, что после прохождения обучения человек обладал достаточными знаниями клинических дисциплин и практическими навыками, дающими возможность надлежащим образом понять картину психических и физических заболеваний. Обучение должно было длиться не менее шести лет или 5500 часов теоретических и практических занятий в университете или под его контролем. Признание этих документов должно было позволить тому или иному заинтересованному лицу в качестве ненаемного работника иметь доступ к профессиональной деятельности и ее осуществлению. Следовательно, государства-члены должны были также предоставлять этим лицам право иметь собственную медицинскую практику.