Принятая в 1992 году Директива 92/51 о второй общей системе признания профессионального образования [24] имела целью распространить систему взаимного признания, установленную Директивой 89/48, на профессии, требования к обучению которым принадлежат к более низкому уровню. Например, речь шла о признании дипломов об окончании курсов, длящихся до одного года. В Директиве был закреплен тот же подход, что и в Директиве 89/49, хотя и основывался на признании периодов непрерывного опыта и обладания навыками, а не только признании формальных квалификаций или дипломов. В докладе Комиссии от 3 февраля 2000 года, касающегося применения Директивы 92/51, были даны пояснения по некоторым категориям профессий. Итак, что касается профессий в сфере туристических услуг, то существует различие между туристическими гидами и сопровождающими лицами; проблемы эквивалентности зависят от воли субъектов совмещать принцип свободы предоставления услуг с национальным правом государств-членов.
Преимущество нового подхода заключалось в том, что любое лицо, получившее профессиональную квалификацию, было вправе сослаться на рассмотренные выше две директивы, что не позволило бы государствам-членам просто отказать данному лицу заниматься деятельностью в рамках регламентируемой профессии на основании несоответствующей квалификации. Следует отметить, что выводы сделанные Судом ЕС в решениях по делам 222/86 Heylens, C -340/89 Vlassopoulou и С-33/74 Van Binsbergen, относительно прямого действия статья 52 Договора об учреждении ЕЭС (ныне 49 ДФЕС) и статьи 59 Договора об учреждении ЕЭС (ныне 56 ДФЕС) потеряли свою актуальность применительно к взаимному признанию. Однако имели место случаи, когда полученное образование не подпадало под сферу действия данных или ранее принятых секторальных директив или когда согласно позиции государства-члена оно не соответствовало закрепленным в них условиям. В связи с этим основной принцип, сформулированный Судом ЕС при толковании положений статьи 52 Договора об учреждении ЕЭС (ныне 49 ДФЕС) по делам Heylens, C -340/89 Vlassopoulou оставался исключительно важным.Так, требование к государствам-членам проверять знания и квалификацию, приобретенные на территории другого государства-члена, и приводить адекватные причины непризнания квалификации или требование к заинтересованному лицу сдать экзамен на соответствие необходимой квалификации или требование дополнительного обучения, безусловно, продолжали действовать, когда не применялись вышеназванные директивы.
Естественно, новый подход был не лишен определенных недостатков. Например, основной принцип, лежащий в основе новой системы - взаимное доверие на пути реализации сталкивался с большими трудностями. Наблюдалась следующая тенденция: государства-члены ему не следовали в должной мере. Это выражалось, в частности, в том, что в большинстве случаев меры по контролю признавались обоснованными [11, p. 742]. Также государства-члены предпочитали прибегать к экзамену на соответствие определенной квалификации (должности), что являлось широким толкованием исключения из положения директив, предоставляющие лицу право выбора между экзаменом и периодом адаптации (повышением квалификации и обучением).
Сфера действия директив, касающихся взаимного признания квалификаций, не распространялась на неграждан Сообщества, а также на ситуации, когда граждане Сообщества получали квалификацию за его пределами. Хотя Директивы 89/48 и 92/51 предусматривали, что диплом, полученный на территории государств-членов Сообществ при определенных обстоятельствах может учитывать обучение и профессиональную подготовку за пределами Сообщества. В то же время Совет рекомендовал государствам-членам признавать дипломы и иные документы, подтверждающие квалификацию, полученные гражданами Сообщества за его пределами [25].
Директива 1999/42 [26] учредила третью общую систему взаимного признания дипломов, основанную на сроках беспрерывного опыта и владения навыками, а не на обладании формальным уровнем квалификации или дипломом.
В Директивы 89/48 и 92/51 были внесены изменения Директивой 2001/19 [27], заключающейся в упрощении координационной процедуры, предусмотренной в директивах общего характера, а также в введении концепции «регламентированного обучения и подготовки» и в праве принимающего государства проверять полученный профессиональный опыт. Изменению подлежали также некоторые секторальные директивы, касающиеся таких медицинских специальностей как врачи, стоматологи, хирурги-ветеринары, акушеры, фармацевты, медицинские сестры, а также архитекторов. В частности, это коснулось упоминаемой выше Директивы 93/16.
В Резолюции Совета о взаимном признании [28] 1999 года, в основании которой лежало Сообщение Комиссии «Взаимное признание в рамках реализации плана действий по становлению внутреннего рынка» [29], подчеркивается важность данного принципа для надлежащего функционирования внутреннего рынка и что для этого необходимо сочетать гармонизирующее законодательство, инструменты, позволяющие проверять соответствие или эквивалентность (документов, подтверждающих профессиональные квалификации) и взаимное признание, а также предпринимать новые шаги в области признания дипломов. Особое внимание в целях повышения эффективности применения принципа взаимного признания в сфере предоставления услуг, согласно мнению Совета, следовало уделить признанию профессиональных квалификаций и документов, их подтверждающих. Совет призывал государства-члены изучить и упростить соответствующее национальное законодательство и процедуры применения принципа взаимного признания, повысив их эффективность и скорость; усилить административное сотрудничество, а также оказывать поддержку Комиссии в сборе информации по проблемам применения принципа взаимного признания. В свою очередь Комиссии рекомендовалось, в частности, собирать информацию об успешном и неудачном применении принципа, а также об экономических последствиях.
Следует также упомянуть Решение Европейского Парламента и Совета 2241/2004 [30], которое вводит ряд инструментов, при помощи которых лица могут описывать свой уровень квалификации и компетенции, а также Европейскую структуру квалификаций (European Qualifications Framework EQF) [31],которая призвана служить для перевода и сравнения квалификаций, полученных в рамках различных систем образования и подготовки, а также для более тесного сотрудничества соответствующих властей.
В Стратегии для внутреннего рынка на 2003-2006 гг. [32] одним из ее приоритетных направлений выступало объединение рынков услуг, и, в частности, была закреплена задача Совету и Парламенту разработать проект Директивы о признании профессиональных квалификаций, принятие которой стало важным этапом в развитии правового регулирования свободы предоставления услуг.
Директива 2005/36 о признании профессиональных квалификаций
Теперь рассмотрим некоторые основные моменты действующей ныне Директивы 2005/36 о признании профессиональных квалификаций [33]. Она направлена, в частности, на либерализацию предоставления услуг, повышение автоматизма признания квалификаций, упрощение административных процедур. Данная Директива имела целью закрепить в едином акте положения пятнадцати директив, среди которых двенадцать секторальных директив и три директивы, которые учреждали общую систему признания профессиональных квалификаций (Она отменила и заменила, в том числе, упомянутые выше директивы: Директиву 93/16 (о свободе передвижения и признания дипломов врачей), а также Директивы 89/48, 92/51/и 1999/42).
Прежде всего, необходимо раскрыть содержание нескольких терминов. Так, регламентируемая профессия (regulated profession (англ.яз.), profession reglementee (фр.яз.)) согласно пункту 1 (а) статьи 3 Директивы это профессиональная деятельность или совокупность видов профессиональной деятельности, доступ к которым, осуществление или один из способов осуществления которых является прямо или косвенно предметом регулирования законодательных или административных положений относительно обладания определенными профессиональными квалификациями. Кроме этого, регламентируемыми профессиями считаются профессии членов ассоциаций и организаций, перечисленных в Приложении 1. В их число входят, например, в Ирландии Ассоциация Сертифицированных Бухгалтеров, Институт Инженеров Ирландии.
Согласно пункту 1 (b) статьи 3 Директивы под профессиональными квалификациями (professional qualifications (англ.яз.), qualifications professionnelles (фр.яз.)) понимаются квалификации, подтверждаемые документом об образовании, свидетельством о наличии определенной компетенции в соответствие с пунктами (a) (i) статьи 11 и/или профессиональным опытом.
В статье 3 Директивы также раскрывается, что понимается под документом об образовании (evidence of formal qualifications (англ.яз.), titre de formation (фр.яз.)). В соответствие с пунктом 1 (с) это дипломы, сертификаты и иные документы, выданные властью государства-члена, наделенной таким полномочием законодательными или административными положениями этого государства. Эти документы санкционируют или иначе утверждают (удостоверяют) профессиональное образование, полученное в основном на территории ЕС. Если это определение не может быть применено, то документом об образовании будет рассматривать документ, отвечающий требованиям пункта 3 данной статьи. Таким образом, приравнивается к документу об образовании любой документ об образовании, выданный в третьей стране, если его обладатель имеет профессиональный опыт сроком три года на территории государства-члена, которое признало этот документ в соответствие с пунктом 2 статьи 2 Директивы и его заверило.
Итак, Директива устанавливает правила, согласно которым государство-член, которое требует для доступа к регламентируемой профессии и ее осуществлению на его территории наличие определенных профессиональных квалификаций (принимающее государство), признает для доступа к этой профессии и ее осуществлению наличие профессиональных квалификаций, полученных в другом или нескольких других государствах-членах (государство происхождения) и которые позволяют их обладателю осуществлять ту же профессию (статья 1 Директивы). То есть должны быть сравнимыми виды деятельности, по которым получена соответствующая квалификация в государстве происхождения, и к осуществлению которых обладатель последней хочет быть допущенным в принимающем государстве. Таким образом, данное положение Директивы выступает правовой основой для права принимающего государства в целях выявления идентичности или эквивалентности сопоставлять иностранные документы, подтверждающие ту или иную профессиональную квалификацию, с отечественными, с точки зрения требований, предъявляемых к определенной квалификации. Следовательно, это в очередной раз показывает, что принцип взаимного признания подчинен усмотрению государств, на которое влияют разные факторы, например, наличие или отсутствие взаимного доверия между государствами, национальный протекционизм, иные государственные интересы. В качестве негативного последствия такого усмотрения может возникнуть препятствие реализации принципа взаимного признания, а также самой свободы предоставления услуг.
В статье 4 Директивы закреплены последствия признания профессиональных квалификаций принимающим государством, которые заключаются в том, что оно позволяет поставщику услуг в этом государстве осуществлять деятельность в рамках той же профессии, по которой он получил квалификацию в государстве происхождения, и осуществлять свою деятельность на тех же условиях, что национальные поставщики услуг.
Рассматриваемая Директива распространяет свое действие на всех граждан какого-либо государства-члена ЕС, которые хотят работать по регламентируемой профессии как в качестве наемного, так и независимого (самозанятого) работника в другом государстве-члене, нежели в котором он получил соответствующую профессиональную квалификацию.
Существенным является то, что Директива распространяет свое действие на лиц, имеющих образование или опыт работы по профессии, регламентируемой в государстве-члене ЕС. Следует еще добавить, что действие Директивы не распространяется на определенную регламентируемую профессию в той части, в которой в отношении нее действуют положения иного акта ЕС специального характера, касающиеся признания профессиональных квалификаций.
Отдельный интерес представляет ситуация, когда гражданин ЕС получил профессиональную квалификацию за пределами ЕС. Согласно пункту 2 статьи 2 Директивы каждое государство-член вправе разрешить осуществление регламентируемой профессии на своей территории в соответствии со своим законодательством гражданам одного из государств-членов, владеющих определенной профессиональной квалификацией, полученной за пределами ЕС. То есть это лишь право государств-членов. Как было сказано выше, если гражданин ЕС имеет профессиональный опыт сроком три года на территории государства-члена и оно признало и заверило его документ об образовании, выданный в третьей стране, то последний приравнивается к документу об образовании по смыслу пункта 1 статьи 3 Директивы.
Из вышесказанного следует, что, во-первых, сфера действия Директивы ограничивается признанием квалификаций по регламентируемой в принимающем государстве профессии; во-вторых, ее действие распространяется на граждан ЕС, получивших профессиональную квалификацию на территории одного из государств-членов ЕС, а также при определенных условиях и на граждан ЕС, получивших профессиональную квалификацию за пределами ЕС; в-третьих, Директива является одним из источников, составляющих правовую основу сразу нескольких свобод внутреннего рынка: свободы движения лиц (свободы движения трудящихся и свободы учреждения), а также свободы предоставления услуг.