Такое мнение, к сожалению, не такая уж редкость среди новых руководителей и специалистов администраций муниципальных образований. Это глубокая ошибка, и мы постараемся разрушить миф о легкости принятия градостроительных решений. Вернее, о легкости принятия правильных градостроительных решений, наиболее целесообразных решений, всесторонне учитывающих интересы всех и каждого (населения и граждан).
Приведу широко используемый среди градостроителей пример, иллюстрирующий понятия «сложность» и «простота» в градостроительной документации.
Современный градостроительный проект как современная стиральная машина - сложная внутри (при исполнении), но простая в применении, обеспечивающая отличный результат.
Вспомните старые стиральные машины, с ними было столько хлопот, что многим хорошим хозяйкам казалось, что лучше постирать вручную, не намного сложнее, но в большинстве случаев качественнее.
Так же со старыми генпланами. Многие руководители муниципальных образований просто не видели современных документов.
Проблема взаимопонимания в сферах градостроительной деятельности и управления земельно-имущественным комплексом в России существует с девяностых годов прошлого столетия, с тех давних пор, когда началась земельная реформа. Функции по оформлению землеотводных документов были переданы органами архитектуры и градостроительства вновь созданным земельным комитетам, и началась глобальная инвентаризационно-кадастровая кампания. На протяжении пятнадцати лет градостроительные и земельно-имущественные отношения претерпевают разные периоды, от абсолютного противостояния до временного перемирия, выраженного в насильственном сосуществовании, в то время, когда очевидно, что и те, и другие являются обязательными общественно-деловыми отношениями в процессах, связанных с управлением развитием территорий и защиты прав собственников недвижимости.
В рамках реализации земельной реформы, в 2000 году был принят Федеральный закон «О государственном земельном кадастре» (ГЗК), регламентирующий создание государственного земельного кадастра как единого государственного информационного ресурса, задачей которого является массовый систематизированный учет всех земельных участков для целей защиты прав собственников недвижимости, налогообложения в связи с установленной платностью землепользования в нашей стране, а также информационного обеспечения органов управления всех уровней легитимными сведениями о земле и недвижимости.
Было принято решение о создании инструмента реализации градостроительной политики - Государственного градостроительного кадастра (ГГК), задачей которого было обеспечение заинтересованных органов государственной власти, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц достоверной информацией о среде жизнедеятельности, ее предполагаемых изменениях, в том числе об ограничениях использования территорий и объектов недвижимости в градостроительстве, другой информацией, необходимой для градостроительной, инвестиционной, землеустроительной и иной хозяйственной деятельности, оценки и налогообложения объектов недвижимости. При этом, создание ГТК регламентировалось Положением о ведении Государственного градостроительного кадастра и мониторинга объектов градостроительной деятельности в Российской Федерации, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации.
Финансирование создания ГЗК осуществлялось в рамках федеральных целевых программ, а финансирование ГГК было отдано на откуп субъектам РФ и муниципальным образованиям, результатом чего явилась неоднородность развития ГГК в различных регионах России.
С течением времени изменялось, преобразовывалось, совершенствовалось земельное и градостроительное законодательство. В настоящее время взамен ГГК в соответствии с Градостроительным кодексом, принятым в 2004 году, формируются информационные системы обеспечения градостроительной деятельности (ИСОГД) исключительно на уровне муниципальных образований (MP и ГО), создание которых регламентируется постановлением Правительства Российской Федерации от 09.06.2006 № 363.
Градостроительный кодекс РФ определяет информационные системы обеспечения градостроительной деятельности как организованный систематизированный свод документированных сведений о развитии территорий, об их застройке, о земельных участках, об объектах капитального строительства и иных необходимых для осуществления градостроительной деятельности сведений. Как видно, современный кодекс существенно ограничил сферу влияния ИСОГД в сравнении с ГГК. Кроме того, ИСОГД создается исключительно на муниципальном уровне и сведения, содержащиеся в системе, не имеют государственного статуса. Сведения ИСОГД включают в себя утвержденную градостроительную документацию, в составе которой устанавливаются функциональные и территориальные зоны, а также зоны с особыми условиями их использования, и, так называемые, «дела о застроенных и подлежащих застройке земельных участках», в состав которых входят градостроительные планы земельных участков.
Федеральный Закон «О государственном кадастре недвижимости» (24 июля 2007 года N 221-ФЗ) установил правила преобразования государственного земельного кадастра (ГЗК) и государственной системы технического учета объектов капитального строительства в государственный кадастр недвижимости (ГКН). Федеральный закон регулирует отношения, возникающие в связи с ведением государственного кадастра недвижимости, осуществлением государственного кадастрового учета недвижимого имущества и кадастровой деятельности.
Государственный кадастр недвижимости является систематизированным сводом сведений об учтенном недвижимом имуществе, а также сведений о прохождении Государственной границы Российской Федерации, о границах между субъектами Российской Федерации, границах муниципальных образований, границах населенных пунктов, о территориальных зонах и зонах с особыми условиями использования территорий, иных предусмотренных настоящим Федеральным законом сведений. Государственный кадастр недвижимости является федеральным государственным информационным ресурсом.
При этом, регистрация прав на недвижимость и ее учет последовательно и неуклонно превращаются в целостную систему, с которой сталкивается все возрастающее число граждан и юридических лиц. По мере продолжающегося развития рынка недвижимости значимость этой системы и для отдельных граждан, и для экономики страны в целом также будет возрастать.
Необходимо отметить значительное преобразование процесса формирования земельного участка после вступление в силу (с 1 марта 2008 года) закона о кадастре недвижимости. Теперь подготовка кадастрового плана будет осуществляться в соответствии с градостроительным планом земельного участка, разработанным в составе проекта межевания. Об этом говорится в п. 10 статьи 38 названного закона.
«Образуемые земельные участки должны соответствовать требованиям гражданского законодательства, земельного законодательства, лесного законодательства, водного законодательства, градостроительного законодательства и иным установленным в соответствии с законодательством Российской Федерации требованиям к земельным участкам. Если в соответствии с федеральным законом образование земельных участков должно осуществляться с учетом проекта межевания территории или иного предусмотренного федеральным законом документа, местоположение границ данных земельных участков определяется с учетом такого документа».
Это значит, что порядок формирования земельных участков на территориях населенных пунктов больше не будет содержать требование о разработке проекта границ земельного участка в рамках территориального землеустройства, которое должно осуществляться, как это и было всегда, в дореформенный период, по отношению к землям сельскохозяйственного назначения. Кроме того, при формировании земельного участка на территориях лесного фонда в качестве исходного документа должны применяться материалы лесоустройства. По отношению же к землям промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, землям для обеспечения космической деятельности, землям обороны, безопасности и землям иного специального назначения, при формировании земельных участков также необходима разработка документации по планировке, в том числе проект планировки и межевания, а также градостроительный план земельного участка, так как названные земли подлежат градостроительному освоению, по отношению к ним должны устанавливаться территориальные зоны и градостроительные регламенты их использования в составе правил землепользования и застройки межселенных территорий, подлежащих застройке.
Но статью 30 Земельного кодекса РФ «Порядок предоставления земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности» пока никто не отменил. Для целостного представления, какие процедуры должны быть изменены, приведем выдержки из указанной статьи.
«1. Предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с проведением работ по их формированию:
) без предварительного согласования мест размещения объектов;
) с предварительным согласованием мест размещения объектов.
. Предоставление земельных участков для строительства в собственность без предварительного согласования мест размещения объектов осуществляется исключительно на торгах (конкурсах, аукционах) в соответствии со статьей 38 настоящего Кодекса.
. Предоставление земельных участков для строительства с предварительным согласованием мест размещения объектов осуществляется в аренду, а лицам, указанным в пункте 1 статьи 20 настоящего Кодекса, в постоянное (бессрочное) пользование.
. Предоставление земельного участка для строительства без предварительного согласования места размещения объекта осуществляется в следующем порядке:
) проведение работ по формированию земельного участка:
подготовка проекта границ земельного участка и установление его границ на местности;
определение разрешенного использования земельного участка;
определение технических условий подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения;
принятие решения о проведении торгов (конкурсов, аукционов) или предоставлении земельных участков без проведения торгов (конкурсов, аукционов);
публикация сообщения о проведении торгов (конкурсов, аукционов) или приеме заявлений о предоставлении земельных участков без проведения торгов (конкурсов, аукционов);
) государственный кадастровый учет земельного участка в соответствии с правилами, предусмотренными статьей 70 настоящего Кодекса;
) проведение торгов (конкурсов, аукционов) по продаже земельного участка или продаже права на заключение договора аренды земельного участка или предоставление земельного участка в аренду без проведения торгов (конкурсов, аукционов) на основании заявления гражданина или юридического лица, заинтересованных в предоставлении земельного участка. Передача земельных участков в аренду без проведения торгов (конкурсов, аукционов) допускается при условии предварительной и заблаговременной публикации сообщения о наличии предлагаемых для такой передачи земельных участков в случае, если имеется только одна заявка;
) подписание протокола о результатах торгов (конкурсов, аукционов) или подписание договора аренды земельного участка в результате предоставления земельного участка без проведения торгов (конкурсов, аукционов).
. Предоставление земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта осуществляется в следующем порядке:
) выбор земельного участка и принятие в порядке, установленном статьей 31 настоящего Кодекса, решения о предварительном согласовании места размещения объекта;
) проведение работ по формированию земельного участка;
) государственный кадастровый учет земельного участка в соответствии с правилами, предусмотренными статьей 70 настоящего Кодекса;
) принятие решения о предоставлении земельного участка для строительства в соответствии с правилами, установленными статьей 32 настоящего Кодекса».
При вступлении в силу закона о кадастре недвижимости исчезнет наиболее трудоемкая процедура по подготовке проекта границ земельного участка, а организацию процессов формирования, государственного учета и предоставления земельных участков, а также проектирования и получения разрешения на строительство имеет смысл группировать, тем самым значительно сокращая временные и финансовые ресурсы.
Целостность системы обеспечивается путем проведения последовательных действий по: формированию земельного участка, которому предшествует градостроительное проектирование; кадастровому учету объекта недвижимости; регистрации сделок и прав на недвижимость. Потребителей не очень интересуют внутренние проблемы функционирования и взаимодействия причастных к этим действиям организаций. Для лиц, обращающихся в эти организации, гораздо более важно получить ответы на весьма, казалось бы, простые вопросы. Например, сколько нужно потратить времени и денег, чтобы получить разрешение на строительство, или зарегистрировать, скажем, право собственности на квартиру, отдельно на земельный участок или на земельный участок и расположенный на нем дом.
Современная схема формирования и учета объектов недвижимости может быть представлена следующим образом:
разработка и утверждение проекта межевания, включающего градостроительные планы земельных участков;
вынос границ земельного участка и ограничений на его использование на местность, согласование фактических границ с правообладателями соседних участков;
оформление межевого плана с включением в него сведений о разрешенном использовании земельного участка и постановка объекта на государственный кадастровый учет.
Таким образом, информационные системы обеспечения градостроительной деятельности (ИСОГД) для ГКН - предоставляют информацию в виде извлечения сведений из состава градостроительной документации о границах зон градостроительных ограничений (территориальные зоны из правил землепользования и застройки; зоны с особыми условиями использования территорий и зоны действия публичных сервитутов из документации по планировке; проектные границы земельных участков, планируемых для освоения, в том числе зарезервированных либо подлежащих изъятию в форме градостроительных планов) для учета при постановке на государственный кадастровый учет земельных участков,
ГКН для ИСОГД - предоставляет информацию о границах земельных участков и ограничениях на их использование, поставленных на государственный кадастровый учет для формирования дел о застроенных и подлежащих застройке земельных участках.
Современная схема формирования и учета объектов недвижимости может быть представлена следующим образом:
разработка и утверждение проекта межевания, включающего градостроительные планы земельных участков;
вынос границ земельного участка и ограничений на его использование на местность, согласование фактических границ с правообладателями соседних участков;
оформление межевого плана с включением в него сведений разрешенном использований земельного участка постановка объекта на государственный кадастровый учет.
Причем, и те, и другие должны предоставлять данные в соответствии с согласованными техническими требованиям. И для обеспечения взаимосвязанности процессов подготовки градостроительного плана земельного участка и государственного кадастрового учета, необходимо добиться, чтобы эти процессы стали звеньям единой непрерывной цепи, ни в чем друг другу не противоречили, и не пересекались. Поэтому, при подготовке градостроительного плана должна использоваться информация кадастра недвижимости об учтенных ранее соседних участках (в том числе, о границах самого земельного участка и установленных границах территориальных зон и зон с особыми условиями использования), а не-посредственно план (чертеж) земельного участка должен составляться по всем правилам формирования кадастра недвижимости. При осуществлении кадастрового учета этот план с границами земельного участка, градостроительными ограничениями и их координатным описанием должен передаваться в электронном виде службами по ведению ИСОГД в установленном порядке в службу по ведению государственного кадастра недвижимости (ГКН).