Поскольку в настоящее время особое значение приобретают пространственные характеристики экономических субъектов на территории, можно закономерно предположить, что влияние инфраструктурного потенциала на величину совокупного инвестиционного потенциала должно быть существенно. В качестве иллюстрации данного умозаключения проанализируем взаимосвязь величины ранга совокупного инвестиционного потенциала и величин рангов частных потенциалов (в том числе, инфраструктурного потенциала) за последние несколько лет (2005 - 2008 гг.) согласно рейтингам инвестиционной привлекательности регионов России, подготовленным компанией «Эксперт РА». Построенные модели линейной регрессии показали, что инфраструктурный потенциал оказывает достаточно существенное влияние на совокупный инвестиционный потенциал и, в целом, на инвестиционный климат территории. Частный коэффициент корреляции ранга инфраструктурного потенциала в построенных моделях по своей величине занимает 4 или 5 место среди 9-ти рассматриваемых параметров линейной регрессии, каждый из которых характеризует степень влиянии рангов одного из частных потенциалов на ранг совокупного инвестиционного потенциала. В связи с этим, представляется необходимым определить, каким образом может осуществляться управление развитием территории в целях повышения её инфраструктурного потенциала.
Применительно к экономике той или иной территории понятие «инфраструктура» можно определить как комплекс отраслей, соответствующих предприятий и организаций, сфер деятельности, а также объектов капитального строительства, обеспечивающих процесс и условия воспроизводства на данной территории. Такое определение позволяет сделать вывод о том, что развитие инфраструктурного потенциала должно предполагать не только расчет общих социально-экономических параметров развития инфраструктуры, но и планирование изменения её пространственных характеристик. Последнее должно осуществляться в ряде аспектов: определение территорий жилой застройки, размещение объектов социально-культурно-бытового обслуживания, выделение рекреационных территорий, определение территорий для производственных нужд, размещение инженерной инфраструктуры, размещение транспортной инфраструктуры. Результатом принимаемых органами государственной власти или органами местного самоуправления решений о развитии инфраструктуры должно быть размещение на территории комплекса объектов капитального строительства соответствующего вида и выделение зон определенного назначения.
Действующее законодательство РФ (в частности, Градостроительный кодекс РФ) указывает на то, что планирование развития территории по указанным выше направлениям осуществляется в виде территориального планирования, планировки территории и градостроительного зонирования. Решения об инфраструктурном развитии территории закрепляются в соответствующих документах градостроительного проектирования. Следовательно, интенсивное повышение инфраструктурного потенциала территории возможно только при условии качественного и системного градостроительного проектирования. В то же время, органы местного самоуправления сталкиваются с рядом проблем при осуществлении управления градостроительным развитием территории в целях повышения инфраструктурного потенциала.
Первая проблема связана с обеспечением качества градостроительных решений и заключается в следующем. Решения стратегий и программ социально-экономического развития предполагают прогнозирование и планирование изменений следующих показателей нескольких групп:
Демографические показатели (например, численность населения, средний размер семьи, половозрастной состав и т.д.);
Показатели рынка труда (например, среднедушевой доход населения, структура занятости, уровень безработицы и т.д.);
Показатели градообразующих производств (например, отраслевая структура выпуска, состав и объемы используемых ресурсов и т.д.);
Показатели строительной отрасли (например, ожидаемые объемы строительства на территории, рентабельность строительной деятельности и т.д.);
Непространственные показатели инфраструктурных объектов капитального строительства жилищного фонда, сферы социально-культурно-бытового обслуживания, транспортной и инженерной инфраструктуры (например, общая площадь объектов жилищного фонда, суммарная мощность общеобразовательных школ, уровень автомобилизации населения, показатели объемов потребления населением услуг инженерной инфраструктуры и т.д.).
Непространственные показатели экологической обстановки (например, объемы накопления различных отходов и т.д.);
Некоторые другие непространственные социально-экономические показатели.
В целом, решения и показатели документов социально-экономического планирования сами по себе не имеют строгой привязки к пространственным характеристикам планируемых процессов. При разработке документов планирования социально-экономического развития территории практически полностью осуществляется планирование развития всех составляющих инвестиционного потенциала. Исключение составляет лишь инфраструктурный потенциал, управление которым предполагает планирование как непространственных, так и пространственных показателей. При этом, фактическая реализация решений документов социально-экономического планирования возможна только при разработке документов градостроительного проектирования, которая должна опираться на прогнозируемые и планируемые значения показателей перечисленных выше видов. Вместе с тем, такая последовательность принятия решений во многих муниципальных образованиях зачастую не выполняется, так как либо документы социально-экономического планирования на территории не разработаны, либо разработанные документы социально-экономического планирования и документы градостроительного проектирования вступают в противоречия друг с другом. Ситуация осложняется тем, что в федеральном законодательстве РФ не закреплены даже самые общие требования к составу и содержанию стратегий и программ социально-экономического развития муниципальных образований. Соответственно, сформировать универсальную методику преобразования в процессе градостроительного проектирования социально-экономических показателей в пространственные (площади земельных участков, расстояния между различными объектами и т.п.) представляется крайне сложной задачей.
Вторая проблема подготовки градостроительной документации заключается в том, что в нашей стране широко распространена обособленная подготовка различных документов градостроительного проектирования различными разработчиками. В такой ситуации, каждый разработчик вынужден тратить значительное время на сбор исходной информации и на обработку данных проектов других разработчиков. В результате, общее время подготовки документов оказывается достаточно велико, что, в конечном счете, значительно замедляет реализацию основных целей и задач социально-экономического развития территории.
Третья проблема, препятствующая успешному управления инфраструктурным потенциалом через разработку и реализацию градостроительных решений, связана с отсутствием в Градостроительном кодексе РФ требований к представлению документов градостроительного проектирования в цифровом виде.
Стремление решить названные проблемы на уровне муниципального образования привело к формированию подхода к разработке комплексного проекта управления градостроительным развитием территории муниципального образования (далее также - комплексный проект). Комплексный проект - это основа инфраструктуры пространственных данных, представляющая собой совокупность сведений о современном состоянии и планируемом развитии территории и обеспечивающая системное управление ею по различным направлениям муниципальной градостроительной политики в целях повышения инфраструктурного потенциала и, следовательно, качества жизни населения.
Комплексный проект содержит следующие основные инструменты управления градостроительным развитием территории муниципального образования: местные нормативы градостроительного проектирования (далее также - МНГП), документ территориального планирования муниципального образования, документация по планировке территории муниципального образования, правила землепользования и застройки территории, разработанная в форме электронной оболочки информационная система обеспечения градостроительной деятельности (ИСОГД), система расчета и взимания земельных платежей, план реализации документа территориального планирования муниципального образования, программа градостроительного развития территории.
Базовым элементом комплексного проекта являются МНГП, так как именно этот документ обеспечивает согласованность решений документов планирования социально-экономического развития и решений всех остальных элементов комплексного проекта, направленных на повышение инфраструктурного потенциала. МНГП содержат комплекс показателей и качественных требований, определяющих функциональную зависимость между показателями социально-экономического развития территории и показателями пространственного развития территории.
Единовременная разработка рассматриваемых инструментов управления градостроительным развитием территории в составе комплексного проекта обоснована следующими обстоятельствами: во-первых, логической последовательностью принятия проектных решений одних инструментов на основе решений других; во-вторых, финансовой взаимосвязью, определяющей проблематичность своевременной реализации рассматриваемых инструментов управления градостроительным развитием территории обособленно; в-третьих, существенной экономией времени на разработку всех рассматриваемых инструментов управления градостроительным развитием территории.
Таким образом, инфраструктурный потенциал - это значимая составляющая инвестиционного климата территории. Повышение инфраструктурного потенциала территории возможно только при условии осуществления системного градостроительного проектирования. Ряд проблем, препятствующих качественной разработке документов градостроительного проектирования и применению их решений органами местного самоуправления, позволяет преодолеть разработка комплексного проекта управления градостроительным развитием территории муниципального образования. Единовременная разработка всех элементов комплексного проекта позволяет исключить противоречия между решениями стратегического социально-экономического планирования и градостроительного проектирования на территории, существенно сократить время подготовки всех необходимых для управления инфраструктурным потенциалом градостроительных документов, оперативно осуществлять текущее управление градостроительным развитием территории за счет использования электронной ИСОГД. Все это позволяет считать комплексный проект одним из эффективных средств улучшения инвестиционного климата территории.
Такая экспертная градостроительная оценка подразумевает выполнение функционального, социального, экономического, экологического, инженерно-технического, эстетического анализов, которые определят набор факторов, влияющих на стоимость земли и связанной с ней недвижимости и являющихся составляющими оценочной модели на период оценки.
При стабильной прибыльной экономике в государстве, регионе и поселении земля не может иметь отрицательной стоимости. Как только издержки на поддержание нормального функционирования и развития поселения начинают превышать получаемые или ожидаемые доходы (нет производства, нет рабочих мест, "ушел" капитал, не платится земельный налог, т. е. нет источников получения ренты), поселение приходит в упадок со всеми вытекающими последствиями. Поэтому при массовой оценке стоимости земельных участков в населенном пункте, осуществляемой экспертным путем, первым предположением должно быть следующее: затраты на создание инфраструктур города и поддержание их жизнеспособности не должны быть меньше суммарной годовой ренты за установленный срок окупаемости этих затрат. Опираясь далее на принцип остаточной продуктивности, можно определить нормативную (директивную, административную) стоимость, которая и станет базой для определения ставок налога, арендной платы, нормативной цены земли. Как уже отмечалось выше, для большинства российских поселений такой подход на современном этапе развития земельного рынка представляется едва ли не единственным и останется таковым, по нашему мнению, на ближайшие 3-5 лет.
Ниже предлагается возможный подход к выполнению ценового зонирования поселения городского типа, основанный на градостроительном анализе территории в городской (поселковой) черте, действующих средних ставках земельного налога (Закон РФ "О плате за землю"), размерах затрат на жилищное, культурно-бытовое и коммунальное строительство, рекомендованных в свое время институтами Госгражданстроя, основных градостроительных принципах, заложенных в действующем градостроительном СНиПе, категориях и формах использования земель населенных пунктов, предусмотренных проектом Земельного кодекса РФ.
Данный подход позволит комитетам по земельным ресурсам и землеустройству готовить предложения для органов исполнительной власти субъектов РФ об оценочном зонировании поселений, что предписано им постановлением Правительства РФ "О порядке определения нормативной цены земли" от 15 марта 1997 г. № 319.
На основании закона "О плате за землю" установленная средняя ставка налога на земли городов, рабочих, курортных и дачных поселков, находящиеся в городской (поселковой) черте, дифференцируется по зонам различной градостроительной ценности территории. Зоной градостроительной ценности территории является часть земель поселения с фиксированными границами, на которую распространяют действие повышающего или понижающего коэффициента (коэффициента дифференциации) к средней ставке земельного налога. Все землевладельцы, землепользователи и арендаторы участков земель в границах зоны градостроительной ценности используют этот коэффициент при расчете налоговых платежей за свой участок земли. Указанный коэффициент используют также при установлении нормативной (стартовой) цены земли в пределах зоны градостроительной ценности.
Ценовое зонирование начинается с анализа территории поселения и сбора исходных данных (в большинстве своем это те же данные, что используются проектировщиками при составлении опорного плана при разработке генерального плана или проекта планировки).
Затем на топоплан поселения масштаба 1:10 000 или 1:25 000 (в зависимости от крупности населенного пункта) наносится утвержденная городская (поселковая) черта. В границах городской (поселковой) черты выделяются земли (территории) различного функционального использования или назначения, различной этажности и плотности застройки: земли общего пользования, включая земли, занятые лесами, водными объектами; земли жилой застройки независимо от ее типа; земли, занятые предприятиями промышленности, транспорта, энергетики, связи и другими землепользователями сферы производства; земли, используемые для сельскохозяйственного производства; земли охранных, исторических зон, зон регулирования застройки; земли санитарно-защитных зон и т. д. Территория поселения покрывается, как мозаикой, оценочными (планировочными) участками. Принципами определения границ оценочных участков может быть следующее положение Строительных норм и правил (СНиП 2.07.01-89, Приложение 4): "...границы... определяются... с учетом... плотности инженерных и транспортных магистральных сетей, насыщенности общественными объектами, капиталовложений в инженерную подготовку территории, наличия историко-культурных и архитектурно-ландшафтных ценностей". Границами оценочных участков принимаются: естественные рубежи (ярко выраженные элементы рельефа - реки, ручьи, овраги, балки, обрывы или их бровки и подошвы и т. д.); границы земель, занятых крупными инженерными сооружениями (железные дороги, магистральные автодороги, магистральные улицы); границы (заборы) предприятий (промышленного, складского, коммунального и прочего производственного и непроизводственного назначения); границы сельскохозяйственных и лесных угодий; границы жилых территорий, застроенных однотипными домами малоэтажной усадебной жилой застройки с приусадебными и приквартирными участками, малоэтажной жилой застройки без приусадебных участков, многоэтажной секционной (3-5,6-9,10-12 этажей) и т. п. жилой застройки. Выделяются также садоводческие товарищества и кооперативы, территории их дифференцируются на оценочные участки по условиям транспортной доступности. Производственные территории (зоны) дифференцируются на оценочные участки по удаленности от основных транспортных магистралей и жилых массивов.