Автономия в составе федерации как форма решения национального вопроса
Одной из эксклюзивных особенностей сложносоставного образования, которым в итоге стал Советский Союз в качестве федеративного государства, примеров которому (при наличии таких федераций, как Соединенные Штаты Америки или Мексиканские Соединенные Штаты) к моменту его появления на политической карте мира не существовало, следует рассматривать специфику национально-территориального устройства, естественным ядром которого, в том числе с историко-правовой точки зрения, выступала Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика. Иными словами, уникальность формы территориального устройства была обусловлена тем обстоятельством, что имел место своего рода «национально-государственный дуализм», так как основу одной федерации составляла другая (аналог «матрешки», когда более мелкие элементы являются частью более крупных), которая включала в себя не только обычные административные единицы, но и регионы традиционного компактного проживания малочисленных народов, этносов или народностей, обладавших соответствующим политико-правовым статусом. При этом нельзя не учитывать, что особенности государственного строительства проявлялись в том, что ни о каком-либо «обособлении» русских как государствообразующей нации вопрос не стоял a priori, даже теоретически, так как речь, применимо к «исторической России», не могла идти, причем ни при каких обстоятельствах или условиях, о национальном государстве, а лишь о соответствующей форме наднационального объединения народов и этносов, в течение многих веков населявших страну и не утративших своеобразия и идентичности Учитывая положительный опыт автономизации, сложившийся в течение советского периода, в запад-ной доктрине конституционного права национально-территориальную автономию как одну из форм автономии в широком смысле этого слова рассматривают не чем иным, как правом какой-то части тер-ритории государства самостоятельно решать определенный круг вопросов, соответствующим образом делегированных ей и ее населению. В зависимости от особенностей получения автономии (либо в результате продолжительной борьбы за свои права культурно-исторически и этнически обособлен-ного населения, его преимущественно компактного или разрозненного проживания, оседлого или ко-чевого образа жизни, либо еще по каким-то другим причинам и обстоятельствам), традиционно выде-ляют несколько ее видов: национально-культурную (в зарубежной научной и учебной литературе ее иногда называют «персональной» или «корпоративной») и территориальную (чаще всего встречается в качестве «национально-территориальной», в источниках можно столкнуться и с таким определением, как «этнотерриториальная»). Тем не менее, и в первом, и во втором случае речь идет об образованиях, в основе которых прежде всего лежит этническая характеристика местного населения. В то же время необходимо иметь в виду, что при создании такого вида автономии как территориальная этнический признак не всегда является определяющим, и во главу угла могут быть поставлены культурные особен-ности какого-то народа, традиции повседневного быта и иные основания. При этом следует учитывать то обстоятельство, что термин «автономия» не всегда присутствует в названии соответствующего об-разования (автономной области, округа, района и прочих территориальных единиц), как и приставка «национальная»..
Когда речь идет, применимо к федерации советского типа, уникальность сложносоставного территориального устройства которой не должна, исходя в первую очередь из объективного характера предпосылок своей актуализации, вызывать каких-либо сомнений, ее нельзя рассматривать вне процессов, в той или иной степени проявивших себя на начальной стадии формирования того национально-государственного образования, которое в перспективе станет не чем иным, как основой будущего Советского Союза, так как любая дискуссия, связанная с научным обоснованием целесообразности, востребованности или необходимости адаптации к традиционной, функционировавшей столетиями, системе централизованного государственного управления совершенно иных, не использовавшихся ранее принципов, учитывающих не только численность населения, но и его многонациональность, не говоря уже о географической и региональной специфике и масштабах территории, в итоге -- не будет отвечать требованиям объективности без анализа обстоятельств, в результате которых унитарная Российская империя трансформировалась в Российскую Советскую Федеративную Социалистическую Республику. Таким образом, не рассмотрев особенностей, благодаря или вопреки которым был осуществлен переход к сложносоставной форме территориального устройства страны, позволившей сохранить отечественную государственность, мы, вероятнее всего, не сможем в полной мере понять и оценить (не подвергаясь идеологическому давлению) причин, приведших к образованию Советского Союза, а затем -- его распаду По мнению советских ученых, характеризовавших специфику и особенности федераций советского типа, точку зрения которых, несмотря на то что с момента их критического анализа прошло уже не-сколько десятков лет, в целом нельзя не разделить, в отличие от Советского Союза «буржуазные феде-ративные государства никогда не служили справедливому решению национальных проблем. Права национальностей никак не отражены и в организационной структуре буржуазных федераций. Они не только не создают угнетенным национальностям надлежащих условий для их экономического и куль-турного развития (подчеркнем, что цитируемая работа написана в 1986 году, так что некоторые выводы в той или иной степени устарели и не во всем отвечают действительному положению дел. -- Авт.), но всячески его тормозят. Пример тому -- США, где всеми способами утверждается неравноправие негров, индейцев и других национальных меньшинств. Буржуазные федерации представляют собой обычно административное объединение территорий, не связанных с национальным составом населе-ния, с границами расселения отдельных национальностей. Например, в США основных национальных групп насчитывается не более 7, а штатов -- 50; В Швейцарии -- 4 национальные группы, а кантонов -- 22; в Мексике -- 3 национальные группы, а штатов -- 29... В отличие от Советского Союза буржуазные федерации создавались не на основе добровольного волеизъявления своих членов, а путем принужде-ния, нередко при сопротивлении этому части объединившихся государств, а также с помощью различ-ных способов приобретения территории (захвата, покупки и т. д.)» (Farberov (ed.), 1986:251,252). Можно по-разному относиться к обобщениям подобного рода, в том числе с не скрываемой иронией, тем не менее факт остается фактом: если мы проследим за процессом государственного строительства тех же Соединенных Штатов, то волей-неволей будем вынуждены признать, что многие южные штаты, начиная с Техаса и заканчивая Калифорнией вошли в состав федерации в результате аннексии террито-рии и нескольких войн с республиканской Мексикой и ее бывшей метрополией в лице монархической Испании. Кроме этого, в самом начале XIX столетия существенная по размерам территория, принадле-жавшая Франции (речь идет о Луизиане, ставшей позднее основой нескольких штатов), была продана Соединенным Штатам, как и Аляска, которой владела Российская империя..
Не отрицая закономерности концентрации территории, составлявшей в течение нескольких веков Московское царство и Российскую империю, нельзя не учитывать тот факт, исходя из которого тенденции, обусловившие процесс формирования государственности на новых принципах (совмещавших в себе, с одной стороны, элементы централизации, с другой -- децентрализации, в той или иной степени известные практике управления, традиционно учитывавшей в деятельности местной публичной администрации специфику и особенности обычаев и менталитета населения не русскоязычных регионов, неразвитость инфраструктуры и удаленность коммуникаций), в подавляющем большинстве случаев носили объективный характер, так как начавшаяся дезинтеграция, во многом вызванная революцией и ее последствиями, в том числе стремлением к обособлению национально ориентированных элит и их окружения, привела к осознанию того, что лишь объединившись в некое целое, появится реальная возможность не только сохранить государство, но и начать его экономическое и политическое возрождение с учетом культурного своеобразия всех народов и этносов, проживавших в нем. В основе целесообразности и прагматизма, на которые опирались представители соответствующего малочисленного народа и этноса при принятии решения о вхождении в состав советской федерации, лежала историческая память поколений, благодаря которой (как при наличии каких-либо коллизий и проблем, так и при их отсутствии) Россия, причем без ложного пафоса, воспринималась матерью, а не мачехой, сумевшей в итоге не потерять, в отличие от других, ни одного из членов своей многонациональной и многоконфессиональной семьи, дифференцируя подданных исключительно в контексте их принадлежности к христианству: на православных и иноверцев, без ограничений продвижения по служебной и социальной лестнице, вплоть до иерархически самых высоких, престижных должностей и званий. Не менее важную, нередко определяющую роль в длительном процессе формирования «исторической России» играл фактор добровольного вхождения какого-либо народа и этноса в состав Московского царства, а затем Российской империи, что, как бы «по наследству», перешло и к государству, ставшему реальностью в результате Великой октябрьской революции и провозглашения Российской Социалистической Федеративной Советской Республики Необходимо подчеркнуть, что в преамбуле первой советской Конституции (Основном Законе), при-нятой V Всероссийским съездом Советов 10 июля 1918 года, провозгласившей образование нового государства, в официальном названии сначала указывался его «социалистический» и лишь затем -- «советский» характер: «Утвержденная III Всероссийским съездом Советов в январе 1918 года Деклара-ция прав трудящегося и эксплуатируемого народа вместе с утверждаемой V Всероссийским съездом Советов Конституцией Советской Республики составляют единый основной закон Российской Социа-листической Федеративной Советской Республики...» (Titov, 1998:305).
В главе первой раздела первого учредительного акта от 10 июля 1918 года, представлявшей собой «Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа», закреплявшей республиканскую форму правления и сложносоставную форму территориального устройства нового государства, в частности, читаем: «. Россия объявляется Республикой Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Вся власть в центре и на местах принадлежит этим Советам. Российская Советская Республика учре-ждается на основе свободного союза свободных наций, как федерация советских национальных респуб-лик.» (Titov, 1998:305)..
Нельзя не отметить, что революционные преобразования, затронувшие территориальное устройство государства, носившие, вне всякого сомнения, фундаментальный характер, нашли непосредственное отражение в процессе автономи- зации ряда регионов с компактным проживанием малочисленных народов и этносов, которые в течение нескольких веков вели как оседлый, так и кочевой образ жизни, обладая статусом «подданных Российской империи». При этом не следует игнорировать одного важного обстоятельства: тенденции подобного рода, обусловленные, помимо прочего, национальным составом населения Поволжья, Северного Кавказа, Сибири и Крайнего Севера, носили объективный и закономерный, с исторической точки зрения, характер, яркой иллюстрацией чего можно рассматривать организацию территориального самоуправления, учитывавшей особенности и менталитет соответствующего народа или этноса. Другими словами, компактность и концентрация местного населения реально способствовали тому, чтобы автономизация стала одним из возможных (в условиях переходного периода) способов не только решения национального вопроса, существенной стабилизации политической ситуации и активизации процесса государственного строительства, но и приостановки -- хотя бы на время противостояния «красных» и «белых» -- дезинтеграционных тенденций, наблюдавшихся в различных частях бывшей Российской империи. Парадокс состоит в том, что за небольшим исключением (речь идет о Польше, Финляндии и Прибалтике), «поиграв в суверенитет», регионы, традиционно, в течение многих веков, являвшиеся частью единого государства, высказались в пользу дальнейшего сосуществования в масштабах одной страны В науке конституционного права (исходя из международно-правовой доктрины) довольно дискусси-онным является вопрос о том, во всех ли случаях или только в исключительных малочисленный народ, народность или этнос должны реализовывать, принадлежащее им право на самоопределение, вплоть до выхода из состава какого-либо государства (которому, в свою очередь, принадлежит, причем не менее значимое, право на сохранение территориальной целостности) и создания собственного государствен-ного образования. Эта проблема возникла с новой силой после так называемого «косовского прецедента», в результате которого, в нарушение действующих конституционных норм, один из «наци-ональных анклавов» Югославии, опираясь на военную силу Североатлантического блока, вышел из состава этой республики -- не проведя необходимого для этого референдума, ограничившись всего лишь решением регионального представительного органа, не обладавшего подобного рода полномочи-ями. Тем не менее, «коллективный Запад», опираясь всего лишь на решение органа, не имевшего права осуществлять что-либо подобное, признал «новое государство», тем самым создав прецедент, получив-ший поддержку в одном из международных судебных институтов. Вместе с тем, когда дееспособное население Крыма и города Севастополя, проведя все необходимые для выхода из состава Украины мероприятия, в том числе референдумы, учитывая, в частности, и «косовский прецедент», ему было отказано со стороны «коллективного Запада» в легитимности как выхода из состава Украины, так и вхождения в состав Российской Федерации. Двойные стандарты -- налицо, что уже давно не удивляет..
Автономная республика в составе Российской Советской Федеративной Социалистической Республики фактически представляла собой национальнотерриториальное образование, обладавшее элементами статуса суверенного государства с характерными для него структурами и институтами, являвшаяся, наряду с федерацией, одной из форм самостоятельного осуществления власти в пределах, юридически установленных и закрепленных в Конституции или аналогичном учредительном акте, наделенное широкими правами в области образования, языка (или диалекта), традиционной культуры и повседневного быта, предоставляемыми государством, в лице соответствующих публичных органов, исторически компактно проживающим на определенной территории национальным меньшинствам, общностям и этническим группам Исходя из конституционно-правового статуса, объема полномочий и предметов ведения различают несколько видов национально-территориальной автономии: политическую и административную. Сле-дует учитывать тот факт, что благодаря советской практике, территориям (в масштабах которых на том или ином историческом этапе уже существовали самостоятельные государственные образования, как, например, в Италии, Соединенном Королевстве Великобритании и Северной Ирландии, где несколько десятилетий действует режим так называемой «деволюции», и Испании), специфический характер которых был очевиден, либо в тех случаях, когда, помимо материковой, в состав государства входит еще островная часть (как в ситуации с островом Сардиния в составе Италии, Фарерских островов и Гренландии Дании, Азорских островов и Мадейры Португалии) Конституцией или специальным зако-нодательством местным парламентам предоставляется право нормотворчества по широкому кругу во-просов регионального значения с последующей их реализацией органами исполнительной власти, ко-торые, как правило, формируются самостоятельно или парламентом, или населением территориальной единицы непосредственно. Подобные образования, помимо полномочий законодательного и исполни-тельного характера (не имея какой-либо собственной судебной системы, исключением следует считать Уэльс и Шотландию, где функционируют структуры, во многом отличные от тех, что имеют Англия и Северная Ирландия), вправе участвовать в решении целого ряда общенациональных вопросов, в том числе международного значения, при условии, что они затрагивают их статус, компетенцию и пред-меты ведения. В отличие от субъектов сложносоставных федеративных государств, население которых обладает, за небольшим исключением стран, гражданством, жители политической автономии собствен-ного гражданства не имеют (являясь лишь гражданами унитарного государства, соответствующие территории которого входят в его состав).