Не менее важным обстоятельством, подчеркивающим характер, черты и особенности политической автономии, складывающейся в последние годы в Соединенном Королевстве в форме так называемой «деволюции», является в целом тот факт, что на первом этапе перехода от унитаризма к более сложной модели государственного устройства (нельзя не признать, что этот процесс в рамках государственного строительства имеет исключительно объективный контекст) чаще всего используется механизм пре-дельно допустимой децентрализации, а не политической автономии в ее обычном значении, что позво-ляет -- в той или иной степени -- говорить, что некоторые термины нуждаются в уточнении. То же самое можно сказать и в отношении как вхождения, так и выхода из состава наднациональных образо-ваний, каким считается Европейский союз и прочие квазигосударственные институты. Так, не согласившись с выходом Соединенного Королевства из состава Европейского союза, Шотландия (что совершенно не исключено) оставляет за собой вопрос сохранения членства в указанной организации. С другой стороны, Каталония, обладающая особым юридическим статусом и достаточно широкими полномочиями во внутренних вопросах, неоднократно проводила на своей территории в течение по-следних лет несанкционированные центром плебисциты о выходе из состава Испании, при сохранении членства в Европейском Союзе. В свою очередь Гренландия, которая еще совсем недавно -- вплоть до 1953 года -- рассматривалась колонией Королевства Дании, и лишь с января 1979 года (после того, как Фолькетингом -- парламентом страны 17 ноября 1978 года было принято соответствующее постанов-ление, одобренное позднее на местном референдуме 17 января 1979 года) является равноправной ча-стью унитарного государства, отказалась, в отличие от бывшей метрополии -- одного из старейших членов Европейского Союза -- от пребывания в нем. Чрезвычайно редко политические автономии имеют конституции или уставы, где закреплен правовой статус, полномочия и предметы ведения, как правило, этой проблеме посвящены специальные разделы и главы в общенациональной Конституции или законодательстве, регламентирующих отношения в разных сферах, сложившиеся между государ-ством и его публичными институтами с местным национальным населением, представительными и ис-полнительными органами территории, которой предоставлена автономия. И в этом случае исключе-нием из правил являлись политические автономии советского типа, имевшие все необходимые, в том числе внешние, атрибуты, олицетворяемые с национальным государственным образованием. Административная автономия отличается от политической прежде всего тем, что она не обладает пра-вом на издание местных законов, хотя ее органы, имеющие представительный характер, наделены пол-номочиями в пределах компетенции издавать соответствующие подзаконные нормативные акты. Так, на территории одной из бывших союзных республик (в данном случае имеется в виду, в частности, Молдавия), подобного рода автономией наделены два округа, где компактно проживают гагаузы. В свою очередь таким же статусом обладал албанский анклав в пределах Сербии -- Косово, провозгла-сивший себя государством, не только не имея на это прав, но и не осуществив ряд процедур, прежде всего не проведя референдума, необходимого в таких случаях..
Квалифицируя с политической и юридической точки зрения феномен подобного рода, необходимо учитывать достаточно парадоксальный факт, что в начале ХХ столетия в зарубежных государствах (не только суверенных, но и обладавших октроированным статусом) вопрос об автономных образованиях тех или иных народов, народностей и этнических групп не стоял в принципе, какое бы из существовавших на тот момент унитарных или сложносоставных государств не рассматривать в качестве иллюстрации: как в первом, так и во втором случае, причем, независимо от монархической или республиканской формы правления, государства традиционно строились -- исключительно по административно-территориальному принципу. Как бы к этому ни относиться, учитывая восприятие Российской империи в Европе в качестве своего рода многовековой «тюрьмы народов» Термин, который ввел в оборот французский дипломат Астольф де Кюстин после своего путешествия по Российской империи в середине 1830-х годов, который «прижился» настолько, что актуален до сих пор среди западных политологов, пропагандистов и идеологов всех мастей. Поражает тот факт, что, квалифицируя нашу страну, используя подобные «ярлыки», автор этого термина почему-то забыл срав-нить Россию и заморские колонии Франции, в том числе африканские, стыдливо умолчав о всем том, что там в это время творилось., с появлением на политической карте в 1918 году советской России стал возможным принципиально иной взгляд на самоопределение народов и этносов: лишь благодаря «советскому примеру» некоторые из современных государств, непосредственно не используя в актах учредительного характера дефиницию «автономная республика», пошли по пути автономизации и регионализации, так как, в противном случае, процесс дезинтеграции был бы для них вполне вероятен При этом не лишним будет подчеркнуть тот факт, что тенденции, тем или иным образом связанные с трансформацией автономных образований, наблюдавшиеся в Российской Федерации в начале 1990-х годов, в результате которых сначала в Федеративном договоре 1992 года, а затем и в Конститу-ции 1993 года они получили статус республик (государств) -- равноправных субъектов Российской Федерации, ранее имели место в отечественной традиции государственного строительства, когда
Казахская АССР и Киргизская АССР, первоначально входившие на правах автономии в состав РСФСР, или Таджикская АССР, являвшаяся до 1929 года составной частью Узбекской ССР, были в итоге пре-образованы в союзные республики, ставшие позднее суверенными национальными государствами..
Справедливости ради надо сказать, что в масштабах Советского Союза, несмотря на многонациональный характер отдельных регионов, получивших соответствующий статус, к моменту его распада в качестве сложносоставного образования сложилась только Российская Федерация. При этом подчеркнем, что представление о том, чем рассматривалась федерация как одна из форм национально-территориального устройства государства, не было статичным и периодически трансформировалось (до прихода к власти ряд большевиков, например, придерживались концептуальной точки зрения, согласно которой наиболее приемлемой считалась унитарная форма устройства государства, в том числе в контексте единого рынка труда, единых финансов, бюджета и т. д.), о чем свидетельствует острейшая дискуссия по указанной проблеме Как подчеркивает в одной из работ профессор Б.С. Эбзеев, проблема формы территориального устройства стала особенно актуальной при обсуждении вопроса о том, на каких принципах и в какой форме должно быть образовано объединение национальных республик: «... Осенью 1922 года в развер-нувшейся по этому поводу дискуссии в Политбюро ЦК РКП (б) выяснились разные позиции. Одни предлагали ограничиться чем-то вроде конфедерации республик, без создания единых общегосудар-ственных органов, наделенных большими полномочиями. Другие предлагали так называемую автоно- мизацию (идеологом этой формы объединения выступал И.В. Сталин, курировавший тогда в прави-тельстве национальный вопрос. -- Авт.), то есть вступление всех советских республик в состав РСФСР на началах автономии. Третьи, поддержанные В. И. Лениным, предлагали создание союзного государ-ства на основе добровольного объединения равноправных республик (с правом сецессии. -- Авт.). Про-ект объединения, разработанный на основе предложений В.И. Ленина, в октябре 1922 года получил одобрение Пленума ЦК РКП (б). 30 декабря 1922 года I съезд Советов Союза ССР принял решение о создании Союза Советских Социалистических Республик. Съезд единогласно одобрил Декларацию и Договор об образовании СССР.» (Ebzeev, 2019:529)..
Впервые с конституционно-правовой точки зрения о «федерации» как сложносоставном государственном образовании, где допускалось создание «автономии» по национальному или территориальному принципу, было продекларировано в главе пятой Конституции (Основном Законе) Российской Социалистической Федеративной Советской Республики, принятой 10 июля 1918 года: «...Российская Республика есть свободное социалистическое общество всех трудящихся России. Вся власть. принадлежит всему рабочему населению страны, объединенному в городских и сельских Советах. Советы областей, отличающихся особым бытом и национальным составом, могут объединиться в автономные областные союзы. Эти автономные областные союзы входят на началах федерации в Российскую Социалистическую Федеративную Советскую Республику» (Titov, 1998:307) Территориальная автономия в зарубежных странах чаще всего имеет место в тех государствах, где в масштабах определенного региона встречаются компактно проживающие этнические и иные группы. Так, например, согласно разделу VII действующей Конституции Португальской Республики 1976 года (с последующими поправками 1982 и 1989 годов), посвященному автономным областям, особый поли-тико-административный режим Азорских островов и Мадейры основывается как на географических, экономических и социальных характеристиках, так и на историческом стремлении островного населе-ния к своей автономии. Областная автономия имеет целью демократическое участие граждан в управлении экономико-социальным развитием, стимулировании и защите областных интересов, а также укреплении национального единства и солидарности между всеми португальцами (статья 227).
Автономная область представляет собой юридическое лицо публичного права, обладает широкими пол-номочиями в различных сферах общественных отношений, юридически закрепленными в специальном региональном статуте, разработанном законодательной ассамблеей автономной области и одобренном национальным парламентом -- Ассамблеей Республики. Автономная область вправе: а) законодатель-ствовать с соблюдением положений Конституции и законов Республики по вопросам, представляющим для нее особый интерес, которые не входят в собственную компетенцию органов государственной вла-сти; б) законодательствовать по вопросам, делегированным Ассамблеей Республики, представляющим особый интерес для автономной области, и которые не входят в компетенцию органов государственной власти; в) регламентировать областное законодательство и общие законы, исходящие от органов госу-дарственной власти, если за ними не закреплена компетенция по регламентации; г) осуществлять соб-ственную исполнительную власть; д) управлять и распоряжаться своим имуществом и совершать дей-ствия и сделки, в которых они заинтересованы; е) осуществлять собственные полномочия в бюджетно-налоговой сфере, распоряжаться доходами от налогов, собранных в области, доходами, полученными из других источников, и использовать доходы на покрытие расходов; ж) создавать и упразднять местные самоуправляющиеся единицы, осуществлять полномочия по опеке в отношении них (статья 229) и т.д..
Итогом процессов, наблюдавшихся в первое пятилетие существования РСФСР, к 1923 году в ее составе образовалось 13 автономных республик и 16 автономных областей (Горно-Алтайская, Юго-Осетинская и др.), со своей системой органов публичной власти и управления, не считая 63 губерний и областей. Через шесть лет общее количество автономных республик возросло до 17. Достаточно привести несколько характерных примеров, чтобы картина генезиса показала, каким образом шло фактическое наполнение тех правовых предписаний, которые были конституционно сформулированы на начальном этапе становления и развития единого сложносоставного государства При этом в некоторых случаях нам придется забегать несколько вперед, чтобы динамика государ-ственного строительства была проиллюстрирована в полном объеме, показав, каким образом протекал процесс трансформации одной формы «образования» в другую, более высокого статуса, вершиной которого стало их современное правовое положение..
Так, 20 марта 1919 года в результате соглашения, подписанного между Башкирским правительством и СНК РСФСР, позднее утвержденным ВЦИК См.: Известия ВЦИК -- 1920 -- № 63/615 -- 23 марта., была сформирована Башкирская Советская Республика -- не только первая, но и единственная национальная республика в составе РСФСР, получившая статус автономии на основе договора. Татарская АССР создается постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 27 мая 1920 года См.: Декрет ВЦИК и СНК от 27 мая 1920 г. «Об Автономной Татарской Социалистической Советской Республике» // Известия ЦИК -- 1920 -- № 15 -- 29 мая. Собрание узаконений и распоряжений Рабо-чего и Крестьянского правительства. -- 1920. -- № 51. -- 8 июня.. Киргизская АССР получает статус автономной республики в составе РСФСР 26 августа 1920 года на основании декрета ВЦИК и СНК РСФСР «Об образовании Автономной Киргизской Социалистической Советской Республики», Горская АССР и Дагестанская АССР -- декретом ВЦИК РСФСР от 20 января 1921 года, Крымская АССР -- декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 18 октября 1921 года (просуществовала в составе РСФСР до 30 июня 1945 года, после чего была ликвидирована одновременно с процессом депортации крымскотатарского населения и преобразована в Крымскую область в составе РСФСР), Якутская АССР -- 27 апреля 1922 года (согласно постановлению Президиума ВЦИК «Об Автономной Якутской Социалистической Советской Республике»), Карельская АССР -- 25 июля 1923 года на базе Карельской трудовой коммуны, сформированной 8 июня 1920 года из территорий нескольких уездов Олонецкой и Архангельской губерний (существовала с 25 июля 1923 года по 31 марта 1940 года, с 16 июля 1956 года по 13 ноября 1991 года).
В новой редакции Принятие Конституции (Основного Закона) РСФСР в обновленной редакции, как и Конституций остальных республик, сформировавших в 1922 году советскую федерацию, было вызвано исключи-тельно объективными обстоятельствами -- перераспределением полномочий между союзом и субъек-тами в его составе. Так, новый измененный текст Конституции (Основного Закона) РСФСР был утвер-жден 11 мая 1925 года XII Всероссийским съездом Советов. В других союзных республиках обновлен-ные тексты были утверждены съездами Советов этих республик: в Украинской ССР и в ЗСФСР -- в 1925 году, в Белорусской ССР -- в 1927 году. В новых текстах Конституций союзных республик в первую очередь «были отражены факт объединения республик в единое союзное государство на основе братского сотрудничества и взаимопомощи и вытекающие из этого взаимоотношения органов союзных республик с органами Союза. Были изменены разделы (главы), посвященные предметам ведения выс-ших органов государственной власти и государственного управления союзных республик с учетом ком-петенции Союза, а также отражены некоторые другие моменты, вытекающие из факта, объединения республик в Союз ССР (например, право ЦИК союзных республик опротестовывать постановления ЦИК СССР, обязательность выполнения наркоматами союзных республик директив одноименных наркоматов СССР и др.)» (Farberov (ed.), 1986:71, 72). статьи 13 Конституции (Основного Закона) РСФСР 1925 года, актуализированной на XIV Всероссийском съезде Советов в 1929 году, при этом подчеркнем, что Советский Союз существовал уже не менее семи лет, в свою очередь констатировалось, применительно к особенностям государственного строительства в рамках данного исторического периода, следующее: «...Признавая право всех наций на самоопределение, вплоть до отделения, Российская Социалистическая Федеративная Советская Республика, исходя из твердо выраженной воли трудящихся отдельных национальностей, населяющих Российскую Социалистическую Федеративную Советскую Республику, к оформлению своего государственного бытия в составе Российской Социалистической Федеративной Советской Республики, объединяется с этими национальностями путем образования в составе Российской Социалистической Федеративной Советской Республике национальных автономных Советских социалистических республик и областей» Напомним, что одним из учредителей Союза ССР была Закавказская федерация (на наш взгляд, она, скорее, выглядела как конфедерация, то есть временный союз, созданный для достижения определен-ных целей и задач политического, экономического, военного характера, так как три республики, вхо-дившие в нее, имели все основные признаки государства), просуществовавшая чуть более десяти лет, с 1922 но 1936 год. Как отмечают советские авторы, характеризуя причины, побудившие эти государства образовать свой союз, объединение закавказских республик «в федеративную социалистическую рес-публику вызывалось необходимостью преодоления хозяйственной разрухи и ликвидации националь-ной вражды, доставшихся в наследство от царских и иноземных угнетателей. ЗСФСР, созданная наро-дами, национальная рознь между которыми в прошлом носила особо острый характер, знаменовала успехи Советской власти в укреплении дружбы между народами Закавказья. ЗСФСР укрепляла связи с Российской Федерацией. Закавказская федерация по своей форме приближалась к СССР, то есть союз-ному государству. Различие же преимущественно заключалось в том, что в ЗСФСР, обладавшей в ос-новном такой же компетенцией, что и другие союзные республики, некоторые отрасли законодатель-ства и управления оставались в ведении республик (Армении, Азербайджана и Грузии), составивших Закавказскую федерацию. Конституция ЗСФСР, в отличие от Конституции СССР, не признавала за своими государствами-членами права одностороннего выхода из федерации.» (Farberov (ed.), 1986:233, 234)..