европейские военно-промышленные достижения и осуществить это усилиями не только государственного (как на Ближнем Востоке в период реформ первой половины и середины века), но и частнобюрократического и купеческого капитала, а расклад их политических сил ко времени осуществления реформ предполагал уже участие в политической жизни новых социальных групп населения.
Тем не менее модернизация этих стран конфуцианской культуры происходила по-разному и дала разные результаты. Феноменальные успехи Японии на пути модернизационных реформ во многом определялись происходившими в ней радикальными политическими процессами (антисёгунский переворот и восстановление императорской власти), к тому же эти процессы протекали в ходе общест- венно-политических компромиссов, а не в жестком противостоянии традиционалистских и реформаторских сил, как это имело место в Китае. Большую роль сыграла и традиционно большая открытость Японии к заимствованиям. Впрочем, предпосылкой подобного исторического движения Японии было также особое сочетание некоторых черт ее общественного строя и, как следствие, большая зрелость общественно-экономического строя.
Итак, результаты модернизационных реформ в государствах феодально-бюрократического типа во многом зависели от импульсов, побуждавших правящие силы приступить к реформам, от исторических условий, в которых они проходили, и от соотношения реформаторских и традиционалистских сил. Сферами же преобразований на путях модернизационных реформ были государственное устройство, включая вооруженные силы, социальные установления, экономику, образование и бытовую культуру. Основной смысл реформ заключался в рационализации системы государственного устройства, централизации его управления, а также изменении социального строя на началах гражданского общества. Это выразилось прежде всего в преобразованиях, ведущих к разделению законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти.
Наиболее важными преобразованиями в этом направлении были структурная перестройка административно-управленческих подразделений и создание правительства взамен бесчисленных, слабо связанных между собой управленческих подразделений, а затем объединение его в кабинет министров во главе с премьер-министром. (Этот процесс более органично протекал в бюрократизированной японской системе управления и сложнее — в мусульманской.)
Постепенная секуляризация общественно-политической жизни и подчинение религиозных институтов светской власти — процесс, наиболее актуальный для мусульманского мира, — также представляли собой часть рационализации и централизации управления и переустройства общества. Наконец, провозглашение равенства подданных перед законом и ликвидация корпоративной и статусной раздробленности общества, а также введение представительных форм власти были первыми шагами на долгом, еще и сейчас не завершившемся пути станов-
335
ления гражданского общества. Этим нововведениям соответствовали и новые государственные идеологические доктрины: османизм в Османской империи и кокутай в Японии, появление в общественном сознании понятий «подданный», «отчизна» и идеи служения родине.
Модернизационные реформы приняли всеобъемлющий характер, охватывающий все сферы жизни, только в Османской империи, Египте и Японии. Но в Египте английская оккупация прервала этот процесс. В Османской империи в условиях жесткого противостояния реформаторов и традиционалистов он осуществлялся с приостановками, откатами, сопротивлением в исполнении провозглашенных реформ или слишком медленным их распространением на отдельные провинции, в конечном счете в эпоху Зулюма процесс почти остановился. В остальных государствах подобные реформы были проведены лишь частично или осуществились в колониальном варианте.
Но, даже вступив на путь модернизационных преобразований, реформаторы поначалу действовали традиционными методами, в логике традиционного устройства. Как известно, Мухаммед Али с невиданной полнотой реализовал вос-точнофеодальный принцип государственной собственности на землю, прежде чем осуществил мероприятия по утверждению частной земельной собственности. Деятели Мэйдзи исин в Японии, провозгласив 3 января 1868 г. упразднение бакуфу — сёгунского аппарата власти, — через две недели объявили, в духе традиционной ранговой системы, о создании государственного органа власти — сансёку («три должностных ранга»). Во главе управления, согласно новой системе власти, стоял сосай (этот пост занял принц), ему подчинялись десять старших советников (гидзё, члены императорской семьи, кугэ и главы антисёгун-ских княжеств) и двадцать младших советников (санъё, аристократы и представители князей). В этом государственном органе синкретически соединялись все ветви власти. В его ведении находился и административноуправленческий аппарат, представленный традиционными ведомствами (ко), чуть позже трансформировавшимися в департаменты (кёку), число которых увеличилось с четырех до семи (по делам религии, внутренних дел, внешних сношений, военное, финансов, уголовных дел, административных вопросов), что свидетельствовало о расширении государственных функций.
Процесс разделения ветвей власти в Японии в сущности начался после принесения императором в мае 1868 г. клятвы, когда вместо сансёку был учрежден Государственный совет — дадзёкан. Законодательная власть в Совете была представлена Консультативным советом. Его Верхняя палата обладала правом законодательной инициативы, назначения высших должностных лиц, ведала политическими вопросами и была высшей судебной инстанцией, а Нижняя, выражая интересы княжеств, городов и других территориальных подразделений, являлась его совещательным органом. Исполнительную власть в дадзёкане олицетворяла палата, состоявшая из глав ведомств/департаментов. Последующий процесс разделения ветвей власти пошел путем реформирования Государственного совета: в 1871 г., после ликвидации княжеств и учреждения общего административнотерриториального деления (на префектуры, уезды и т.п.), Нижняя палата утратила свое предназначение, и тогда Государственный совет был преобразован в три палаты — Центральную (высший законодательный
336
и политический орган), Левую (предназначенную для законодательных рекомендаций Центральной палате) и Правую (представлявшую глав департаментов). В апреле 1875 г. императорским указом был провозглашен постепенный переход к конституционному строю, и Госсовет претерпел последнюю реорганизацию: были упразднены Правая и Левая палаты, а Центральная подразделена на палату старейшин (прообраз палаты пэров будущего парламента) и Верхнюю судебную палату (что означало выделение судебной власти внутри высшего государственного органа). В 1889 г. Государственный совет уступил место парламенту с назначаемой императором из высшей аристократии Палатой старейшин (Гэнроин), обладавшей правом законодательной инициативы и утверждения бюджета, и выборной Нижней палатой. Утверждение и издание законов, согласно конституции 1889г., являлись прерогативой императора. Кроме того, при императоре был создан Тайный совет, что должно было привести к дальнейшему укреплению императорской власти.
Все эти перемены в высшем органе власти означали не только поиск оптимальных форм его функционирования, но были результатом сложных компромиссов, совершавшихся при разделе власти внутри правящей элиты — между членами императорской семьи, титулованной придворной и провинциальной знатью.
Параллельно с формированием законодательной ветви власти шел процесс трансформации высшей исполнительной власти. Ликвидация Нижней палаты Государственного совета, одновременное преобразование департаментов (кёку) в министерства (се) и укрепление влияния главного министра (дадзё дайдзин) свидетельствовали о возникновении в Японии института правительства в современном смысле слова. К этому времени было создано уже восемь министерств, что говорило о расширении и упорядочении функций административно-управлен- ческого аппарата. Это были министерства по делам религии (в 1877 г. его функции перешли к министерству внутренних дел), иностранных дел, финансов, военное, образования, поощрения промышленности, юстиции, по делам двора. Однако дадзё дайдзин все еще традиционно рассматривался в качестве представителя императора, а не главы исполнительной власти. Кабинет же министров во главе с премьер-министром был учрежден только в 1885 г. и состоял уже из десяти министров. Согласно конституции, кабинет министров формировался императором и был перед ним ответственен.
Дальнейшая централизация управления страной осуществлялась через упорядочение провинциальной и местной власти. Это было особенно актуально для Японии, раздробленной на полунезависимые княжества, в которых крайне слабо был представлен государственный административный аппарат. Эта проблема была решена в Японии достаточно быстро: уже в мае 1868 г. в княжествах создаются органы центрального правительства, являвшиеся посредниками между княжеской и центральной властями, к концу же года под контроль государства отошли владения сегуна и противников императора, а в 1869 г. в Японии развернулось движение за «возвращение страны и народа императору», в результате чего княжества были преобразованы в административно-территориальные подразделения и в 1871 г. трансформированы в префектуры. Этот процесс сопровождался неоднократным перекраиванием границ бывших княжеств. Губернаторы,
337
назначаемые в префектуры центральной властью, располагая своим штатом, определяли направление политики на подведомственной им территории. Контроль же за деятельностью провинциальных и местных властей был передан в 1873 г. министерству внутренних дел. Иными словами, усилив контроль за деятельностью местной администрации, центральные власти
предоставили ей широкий объем полномочий.
Последним этапом преобразования провинциальной и местной власти стала организация на всех ее ступенях, от центра префектуры до деревни, представительных органов — собраний и определение их прав и функций, что позволило установить соответствующее соотношение в системе управления местных государственных органов власти и института самоуправления. Решение этой задачи в Японии имело свои особенности из-за традиционного для конфуцианской политической культуры приоритета государственной/княжеской власти на местах в отличие от традиций сильного общинного самоуправления в большинстве мусульманских обществ. Первоначально при создании собраний в 1880 г. их права были определены относительно широко, законом же о местном самоуправлении 1888 г. прерогативы этих органов самоуправления были урезаны.
В конфуцианской политико-правовой системе не существовало разделения административной и судебной властей. Суд вершила администрация. Уже в 1869 г. на основании нового «Положения об административной иерархии» в Японии были созданы специальные ведомства — уголовных и гражданских дел, а также судебная контрольная служба; в 1871 г. ведомство уголовных дел и контрольная служба преобразовались в министерство юстиции, предназначенное ввести в
практику новое судопроизводство и следственную службу. В конце того же года в Токио был основан первый судебный орган нового типа, после чего суды начали учреждаться в центрах префектур. Дальнейшее развитие судебной системы пошло по пути создания специализированных судов в столицах и общего типа — на местах. Право назначения судей принадлежало министерству юстиции, что закрепляло зависимость суда от административного аппарата. Высшей судебной инстанцией, осуществлявшей также контроль за исполнением законов, стала в 1875 г. Верхняя судебная палата Государственного совета.
Поскольку традиционное законодательство уже не соответствовало новым условиям жизни, в 1870-х годах начинается работа по изучению и переводу на японский язык европейской правовой литературы и законодательств, на основании которых в 1880-е— начале 1890-х годов создаются Уголовный, Гражданский, Гражданско-процессуальный и Торговый кодексы. Модернизационные реформы в Османской империи представляют иную модель тех же процессов рационализации системы управления и централизации структуры власти, осуществлявшуюся, как и в Японии, по европейским образцам. Однако первоначально эти реформы и в Османской империи протекали в русле традиционной государственности. Немедленно после ликвидации янычарского корпуса, стоявшего на пути реформаторских усилий Махмуда II, султанским указом было изъято из ведения великого везира верховное командование армией и провозглашено создание ведомства сераскера — командующего сухопутной армией
(баб-и сераскери наряду с существовавшими баб-и али, т.е. Портой, и шейх-уль-ислами капысы). С
это-
338
го указа в Османской империи начался процесс отделения функций административного управления от военного командования, позже распространенный и на провинциальную власть. Между 1831 и 1836 гг., в ходе реорганизации сипахий-ского ополчения и государственной финансовой системы, была провозглашена отмена всех форм условного землевладения — тимаров, зиаметов, мукатаа и маликане, — повлекшая за собой ликвидацию административно-судебных прерогатив их владельцев в отношении налогоплательщиков, переданных под их власть. Этим завершился на уровне местного управления процесс разделения административных и военных функций, а также ликвидации традиционного переплетения владельческих и властных институтов. Эти изменения совершались параллельно с разделением в 1834 г. гражданской и военной власти на провинциальном уровне: территория государства была разделена на возглавленные военным командованием военные округа с расквартированными в них армейскими корпусами; гражданское же управление осуществлял административный аппарат издавна существовавших административно-территориальных подразделений трех-четырех ступеней.
Созданием самостоятельного сераскериата Махмуд II решал, по-видимому, задачу не только разделения управления на гражданскую и военную сферы, но и изменения баланса сил в пользу светской власти, которую теперь, согласно османской должностной иерархии, великий везир делил с сераскером, тогда как власть духовная была представлена одним шейх-улъ-исламом. В том же, 1826 г. последовали султанские установления, свидетельствовавшие о стремлении султана подчинить государственной светской администрации религиозные институты: султанской волей (естественно, при одобрении фетвой шейх-улъ-ислама) был упразднен суфийский орден бекташей; в тот же год в недрах государственного административного аппарата было создано специальное Управление вакфами; в
1827 г. из ведения кади была изъята служба мухтасиба и передана специальным органам, а квартальные имамы лишились своих административных полномочий (учета мужского населения, его передвижений и т.п.), переданных в ведение мухтаров — глав селений и городских кварталов — и приданных им советов старейшин. В 1835 г. последовал указ о назначении Управлением вакфов управляющих вакфами — мютевалли, что усиливало контроль государственной власти над имуществом религиозных и благотворительных учреждений. Впрочем, все эти мероприятия отнюдь не означали отстранения шейх-улъ-ислама и корпорации улемов от участия в решении государственных дел, хотя и несколько ослабляли их политический авторитет.
Осуществив в общих чертах разделение гражданской и военной власти и усилив подчинение религиозных институтов власти государственной, Махмуд II приступил к реорганизации административно-управленческих структур. В целях упорядочения иерархии административных подразделений, находившихся в ведении Порты, султанским указом от 7 января 1834 г. была учреждена новая «табель о рангах», разделившая должностных лиц аппарата управления великого везира на четыре класса.
Первый класс представляли кехья-бей, дефтердар и рейс-эфенди, в 1837г. получившие звания министров внутренних дел, финансов и иностранных дел. Три остальных класса составляли главы самых различных подразделений, не
339
поддающихся четкой систематизации с точки зрения современных представлений, хотя и свидетельствующих о постепенной трансформации функций и субординации должностных лиц традиционного османского аппарата. (Так, ко второму классу должностных лиц были отнесены чаушбей — впоследствии министр юстиции, нишанджи-баши ее дефтер эмини — хранитель султанской печати и первый архивист министерства финансов, а также управляющий монетного двора, генеральный контролер, директор по делам печати, глава производства пороха, директор таможен, интендант двора и др. — всего шестнадцать должностей. Третий класс представляли пятнадцать постов, среди них историограф империи, совместивший этот традиционный пост с должностью главного редактора правительственной газеты, секретари канцелярий султана и министерств, инспектора бюро прошений, церемониймейстер, переводчик Дивана, а также начальник штаба линейных войск, директор имперских шелковых мануфактур, главный архитектор двора и др. К четвертому классу были отнесены главные интенданты, секретари, начальники канцелярий, ведавшие преимущественно финансовыми и имущественными делами.) Таким образом, административная иерархия выстраивалась соответственно должностному рангу главы административного подразделения, т.е. скорее в феодальных, чем бюрократических традициях. В 1838г., с переводом чиновников на жалованье, табель о рангах должна была служить руководством к определению его размеров.
Институт правительства в Османской империи начал формироваться с объединения в 1837 г. трех министров, отнесенных к первому классу должностной иерархии, в Совет министров (Меджлис-и вюкеля). Министерские звания первоначально лишь приравняли старые должности к европейским. Между тем процесс создания министерств как бюрократических образований еще находился на первоначальной стадии. Так, по старой традиции в ведении рейс-эфенди находились три бюро (калеми), ведавшие кроме иностранных дел регистрацией правительственных актов и служебных перестановок. Теперь была учреждена самостоятельная канцелярия амеди— прообраз министерства иностранных дел, состоявшая, как и прежде, из 8-10 человек, подразделенных на два отдела. (Между тем как в остальных калеми, не имевших отношения к иностранным делам, по штатному расписанию насчитывалось по 120-150 и 30 человек.) Да и сами министры выполняли еще скорее роль советников султана по соответствующим вопросам. Совет министров, в который входили и главы других наиболее важных ведомств и отделов, возглавлял великий везир. Вместе с тем влияние великого везира на все дела государства традиционно было очень велико, он издавна воспринимался как заместитель султана. Попытка Махмуда II превратить должность великого везира в премьер-министра (баш-векиль) встретила сопротивление сановной знати, и после смерти султана был восстановлен прежний порядок. Дальнейшая эволюция правительства происходила по разным направлениям. С расширением и упорядочением административных функций государства создавались новые министерства. Так, после Крымской войны, когда с провозглашением хатт-и хумайюна в 1856 г. начался новый раунд преобразований, углублявших и внедрявших в жизнь реформы 1840-х — начала 1850-х годов, появились министерства юстиции, просвещения, общественных работ, вакфов. Укреплялся кадровый состав министерств, расширялась их компетенция. Министерства об-
340
растали советами, специальными комиссиями и комитетами по образованию, земельным вопросам, почте и телеграфу и т.п., которые в дальнейшем могли быть превращены в новые министерства. В 1834 г. были восстановлены упраздненные после Селима III постоянные дипломатические миссии при главных европейских дворах — они стали основой будущего дипломатического корпуса министерства
иностранных дел.
Таким образом, происходил процесс становления современной бюрократической системы буржуазного европейского образца. Возникли и новые центры подготовки чиновников: это была Школа гражданских чиновников, открытая в 1858 г., Султанский лицей, основанный в 1867 г., не говоря уже о Бюро переводчиков при министерстве иностранных дел. Начало складываться и новое чиновничество, формирующее средний класс общества, обремененное вместе с тем пороками старой системы — коррумпированностью, неисполнительностью, склонностью к непотизму и фаворитизму. Становление законодательной власти в Османской империи происходило так же длительно и сложно, как в Японии, но не путем реформирования единого властного института, а через рассредоточение законодательных функций среди вновь создаваемых органов. По-видимому, это объяснялось стремлением Махмуда II и его преемников препятствовать ограничению своей власти. Если в Японии дальнейшая сакрализация личности императора приводила к усилению исторически слабой императорской власти, то в Османской империи, напротив, постепенно вызревало представление о приоритете закона над султанской волей. Реформы ограничивали деспотическое всевластие султанов, превращая «деспота» в абсолютного монарха, со временем вынужденного смириться и со стремлением реформаторов установить монархию конституционную. Неизбежный при подобных преобразованиях процесс секуляризации усиливал авторитет султана как светского правителя, но при этом отчасти отодвигал в тень его роль как халифа.
Начало процесса разделения законодательной и исполнительной власти в Османской империи можно датировать 24 марта 1838 г., когда принесли клятву о честном исполнении своих обязанностей пять членов и два секретаря вновь сформированного Совета по юридическим установлениям. Впрочем, это еще не был чисто законодательный орган. В обязанности Совета входили как разработка реформ для упорядочения и улучшения гражданских и военных дел империи, так и решение спорных административных дел и осуществление суда над провинившимися чиновниками. Однако подготовка законов входила одновременно в компетенцию нового Совещательного совета при Порте и учрежденного в 1837 г. Военного совета при сераскериате.
Дальнейшая реорганизация Совета по юридическим установлениям была вызвана многими обстоятельствами: желанием изменить в нем соотношение сил между более или менее радикальными сторонниками реформ, а также их противниками; намерением активизировать его работу; постепенной радикализацией общественной мысли и взглядов самих реформаторов, а после Крымской войны еще и политическими маневрами правящей элиты, продиктованными усилением национальноосвободительного движения в этой многоэтничной и поликонфессиональной империи; давлением держав.
341
Через два года после учреждения Совета по юридическим установлениям он был реорганизован и число его членов выросло до десяти. В сентябре 1854 г. в дополнение к нему был создан Высший совет по реформам (Высший совет Тан-зимата), к которому перешла часть функций по разработке реформ. В 1861 г. в связи с неэффективностью вновь созданного органа он был ликвидирован, будучи превращен в отдел Совета по юридическим установлениям. Наконец, в 1867 г. начал разрабатываться проект разделения последнего на Совет юстиции и Государственный совет, ставший предшественником парламента. За образец при организации Госсовета был взят Государственный совет Франции, учрежденный в том же году императором Наполеоном III.
Государственный совет начал свою работу 5 марта 1868 г. под председательством Ахмеда Мидхатпаши, сторонника конституционного строя. Структура и объем функций этого органа свидетельствовали о совершенствовании законодательной мысли его создателей. Совет имел пять секций, предназначенных для разработки законодательства по следующим направлениям: внутренние и военные дела, финансы и вакфы, уголовные, гражданские и коммерческие правонарушения и судопроизводство, общественные работы, торговля и земледелие, просвещение. При этом закон предписывал Совету не вторгаться в компетенцию исполнительной власти. Состав Совета определялся указом султана.
Высшему совету юстиции предписывалось рассматривать законы, обеспечивающие безопасность личности, чести и имущества подданных. По убеждению султана Абдул-Азиза, это учреждение было призвано закрепить «принцип отделения исполнительной власти от судебной, религиозной и гражданской». Наличие подобного органа в системе законодательной власти империи говорило о том, что реформаторы придавали большое значение преобразованию судебной власти в империи.
Под конец своей реформаторской деятельности Махмуд II издал указ 1838 г., предусматривавший наказание за должностные преступления как гражданских чиновников, так и судей; это означало, что отныне кади отвечал за правонарушения перед светским законом. После провозглашения Гюльханейского хатт-и шерифа одним из первых законодательных актов султана Абдул-Меджида стало принятие Уголовного закона 1840г., который был разработан и дополнен соответственно