--------------------------------
<986> Шайо А. Универсальные права, миссионеры, обращенные и "местные дикари" // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 1997. N 2.
2.6. Определение и признаки сбора
Под сбором понимается обязательный взнос, взимаемый с организаций и физических лиц, уплата которого является одним из условий совершения в отношении плательщиков сборов государственными органами, органами местного самоуправления, иными уполномоченными органами и должностными лицами юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений (лицензий), либо уплата которого обусловлена осуществлением в пределах территории, на которой введен сбор, отдельных видов предпринимательской деятельности - п. 2 ст. 8 НК РФ.
При этом дополнение "...либо уплата которого обусловлена осуществлением в пределах территории, на которой введен сбор, отдельных видов предпринимательской деятельности" было введено с 1 января 2015 г. Федеральным законом от 29 ноября 2014 г. N 382ФЗ для того, чтобы оправдать возможность установления в НК РФ торгового сбора (гл. 33 НК РФ), в действительности являющегося налогом. По этому поводу А. Бланкенагель заметил, что, поскольку суть института сбора заключается в возмездности, а обязанное к уплате торгового сбора лицо не получает в обмен никаких государственных услуг или благ, законодателю не оставалось ничего другого, как изменить общее определение сбора в ст. 8 НК РФ. При этом из него был устранен элемент возмездности, который является классической характерной чертой сбора (пошлины) <987>. Как полагает С.Г. Пепеляев, политически мотивированное установление в 2014 г. торгового сбора потребовало от законодателей камуфляжного изменения ст. 8 НК РФ о правовом понятии сбора <988>. Справедливо и замечание В.Ю. Чарковского о том, что в результате указанных нововведений в часть первую НК РФ нарушена стройность до тех пор стабильной конструкции "налог vs сбор" <989>.
--------------------------------
<987> Бланкенагель А. К вопросу о конституционности торгового сбора // Налоговед. 2015. N 8. С. 15.
<988> Пепеляев С.Г. Предисловие к сборнику // Налоговое право в решениях Конституционного Суда РФ 2014 г. М., 2016. С. 5.
<989> Чарковский В.Ю. Торговый сбор. Или налог? Вопрос, непраздный для бухгалтера // Налоговед. 2016. N 1. С. 64.
Следует добавить, что в ст. 57 Конституции РФ прямо указано два вида публичных платежей - налоги и сборы. Это обстоятельство, как представляется, означает, что эти два вида платежей имеют
принципиальные, значимые на конституционном уровне различия, а нивелировать их на уровне федеральных законов невозможно. Соответственно, есть основания полагать, что рассматриваемое дополнение п. 2 ст. 8 НК РФ не дало возможности устанавливать безвозмездные сборы (тем более что прямо из него это не следует). С этой точки зрения примечателен подход В.М. Баранова: сам по себе факт закрепления термина нормативно не делает выражаемое им явление юридическим <990>.
--------------------------------
<990> Теория государства и права: Учебник / Под ред. В.К.
Бабаева. М., 2001. С. 505.
Что именно представляют собой юридически значимые действия, в НК РФ не определяется. Кроме того, в правовых актах и в литературе можно встретить и иные термины, очевидно, соотносящиеся с термином "юридически значимые действия". Например, в Постановлении КС РФ от 18 июля 2008 г. N 10-П отмечено, что публичные услуги оказываются физическим или юридическим лицам по общему правилу на основе добровольного обращения этих лиц в целях получения необходимых им благ, обладание которыми зависит от соответствующей деятельности государственных органов, представляющих публичную власть (регистрация прав, сертификация товаров или услуг, аккредитация и пр.). Применительно к частному случаю уплаты государственной пошлины в Определении КС РФ от 29 мая 2014 г. N 1068-О разъяснено, что таким юридически значимым действием является рассмотрение жалобы заявителя судом апелляционной инстанции.
По мнению Г.Г. Ячменева, критерием отнесения тех или иных публичных услуг к юридическим или фактическим действиям является наличие правового результата их осуществления. В отличие от юридических, фактические действия, совершаемые в рамках оказания публичных услуг, сами по себе не приводят к наступлению правовых последствий. Однако они могут быть достигнуты с использованием результатов таких действий <991>. Ю.А. Крохина полагает, что под юридически значимыми действиями следует понимать разновидность юридических фактов <992>.
--------------------------------
<991> Артемов Н.М., Ячменев Г.Г. Правовое регулирование неналоговых доходов бюджетов: Учебное пособие. М., 2008. С. 69.
<992> Крохина Ю.А. Юридическая сущность налога в системе фискальных платежей Российской Федерации // Фискальные сборы: правовые признаки и порядок регулирования. С. 94.
Понятие пошлины в НК РФ не определяется. По всей видимости, это связано с тем, что в ст. 57 Конституции России указано только два вида публичных платежей - налоги и сборы. Но в российской науке налогового права понятия сбора и пошлины иногда разграничиваются:
сборы уплачиваются при предоставлении плательщикам определенных прав (выдаче разрешений и лицензий), а пошлины - при совершении в отношении плательщиков юридически значимых действий в чистом виде, то есть не связанных с предоставлением прав. В Особом мнении судьи Г.А. Гаджиева к Постановлению КС РФ от 23 мая 2013 г. N 11-П разъяснено, что госпошлина взимается за реально совершаемое юридическое действие публичной власти, а сбор (точнее, взнос) делается за потенциальную возможность пользоваться определенными благами.
Но, поскольку предоставление права (выдачу разрешения, лицензии) в широком смысле можно рассмотреть и как вариант юридически значимого действия, не исключено объединение сборов и пошлин в одном термине "сбор", как это и сделано в п. 2 ст. 8 НК РФ. Кроме того, в гл. 25.3 НК РФ "Государственная пошлина" урегулированы платежи за предоставление лицензии (подп. 94 п. 1 ст. 333.33 НК РФ), вследствие чего принципиальной разницы между сборами и пошлинами в современном законодательстве нет.
При этом сбор, как правило, уплачивается в целях совершения исключительно тех юридически значимых действий, которые в силу законодательства могут выполняться только соответствующими государственными органами (органами местного самоуправления, должностными лицами), т.е. имеют публичную и монопольную природу. Даже нотариальный тариф, взимаемый на основании ст. ст. 22 - 23 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате (утв. Верховным Советом РФ 11 февраля 1993 г. N 4462-1) за совершение нотариальных действий нотариусом, занимающимся частной практикой, государственной пошлиной (сбором) не является, хотя и равен ей по размеру. Нельзя не отметить, что институт государственного нотариата в настоящее время практически исчез. Но, как разъяснено в Постановлении КС РФ от 19 мая 1998 г. N 15-П, Конституция РФ не запрещает государству передавать отдельные полномочия исполнительных органов власти негосударственным организациям, участвующим в выполнении функций публичной власти.
Следует учитывать, что таможенная пошлина, вообще говоря, не входит в объем нормативного определения сбора (несмотря на то, что именуется пошлиной). Среди платежей, непосредственно упомянутых в ст. ст. 13 - 15 НК РФ, сборы установлены на федеральном уровне: сборы за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов; государственная пошлина. На местном уровне исходя из ст. 15 НК РФ в ряде регионов России (в городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе) может быть установлен местный торговый сбор, но, как уже отмечалось, в действительности он является налогом.
Соответственно, урегулированная в НК РФ государственная пошлина является разновидностью сбора, как его определяет ст. 8 НК РФ. В соответствии с п. 1 ст. 333.16 НК РФ государственная пошлина -
сбор, взимаемый с лиц, указанных в ст. 333.17 НК РФ, при их обращении в государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы и (или) к должностным лицам, которые уполномочены в соответствии с законодательными актами Российской Федерации, законодательными актами субъектов РФ и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, за совершением в отношении этих лиц юридически значимых действий, предусмотренных гл. 25.3 НК РФ, за исключением действий, совершаемых консульскими учреждениями Российской Федерации. В целях гл. 25.3 НК РФ выдача документов (их дубликатов) приравнивается к юридически значимым действиям.
Таким образом, термин "юридически значимые действия" специально определен (расширен) для целей государственной пошлины и включает действия, никаких правовых последствий не порождающие (выдача документов или их дубликатов).
С.Г. Пепеляев дает научное определение: сборы и пошлины - денежные повинности, взимаемые в индивидуальном порядке в связи с услугой публично-правового характера <993>. Развернутое определение сбора звучит следующим образом: сбор - принудительный платеж, внесение которого является условием доступа к праву, получения права или возможности реализовать право, порождающий встречное обязательство государственного органа перед плательщиком и сопоставимый с объемом и характером этого обязательства <994>.
--------------------------------
<993> Налоговое право: Учебник для вузов / Под ред. С.Г.
Пепеляева. М., 2015. С. 39.
<994> Пепеляев С.Г. Налоги: реформы и практика. М., 2005. С. 26.
С точки зрения Д.В. Винницкого, сбор - это установленное законно сформированным представительным органом власти обязательное взимание в денежной форме, обусловленное совершением публичным образованием или уполномоченными им организациями либо должностными лицами в пользу плательщика определенных действий, имеющих юридическое значение, и основанное на принципах равенства и соразмерности <995>.
--------------------------------
<995> Винницкий Д.В. Налоговое право: Учебник для бакалавров.
М., 2013. С. 42.
Л. Остерло и Т. Джобс приводят определения пошлины (аналог пошлины в российской науке) и взноса (аналог сбора в российской науке), которые были даны Федеральным Конституционным Судом ФРГ: пошлинами являются публично-правовые платежи, которые по причине индивидуально оказываемых публичных действий налагаются на плательщика на основе правовой нормы или иной властной меры и которые предусмотрены для того, чтобы полностью
или частично покрыть связанные с этими действиями расходы. В отличие от пошлины, которая взимается за реально совершаемое действие государственного органа, взнос делается за потенциальную возможность пользоваться благами, предоставляемыми государственным органом. То есть в данном случае реального пользования может и не быть. Взносы - это платежи, взимаемые для полного или частичного покрытия расходов публичного учреждения с тех, кому потенциально предоставляются этим учреждением особые преимущества <996>. Сходное определение предлагает Р. Буссе: под сборами в Германии подразумевают платежи за обладание правом пользования общественно-публичными услугами по принципу группового покрытия расходов, под пошлинами - платежи за конкретное пользование общественно-публичными услугами по принципу индивидуального покрытия расходов <997>.
--------------------------------
<996> Остерло Л., Джобс Т. Конституционные принципы налогов и сборов в ФРГ // Налоговое право в решениях Конституционного Суда РФ 2003 г. М., 2004. С. 79.
<997> Буссе Р. Парафискальные платежи в Германии // Налоговое право в решениях Конституционного Суда РФ 2010 г. С. 186.
Можно выделить следующие основные признаки сбора.
Сбор, как правило, уплачивается авансом, по воле лица, желающего, чтобы в его отношении уполномоченным органом (должностным лицом) были совершены юридически значимые действия. Соответственно, как таковой обязанности по уплате сбора (являющейся следствием некоторого юридического факта) в общем случае не имеется, хотя есть обязательность его уплаты как одно из условий получения желаемых юридически значимых действий. Как указано в Постановлении КС РФ от 17 июля 1998 г. N 22-П, возникновение обязанности по уплате неналогового платежа основано на несвойственной налоговому платежу свободе выбора. Что именно КС РФ подразумевает под налоговым (неналоговым) платежом в данном контексте и в соответствующем историческом периоде, следует из иных актов данного Суда. Если в Постановлении КС РФ от 11 ноября 1997 г. N 16-П дано определение налогового платежа (по сути - налога), то в Определении от 10 декабря 2002 г. N 284-О Суд отождествил неналоговые платежи со сборами.
Следует учитывать, что из всех возможных вариантов юридически значимых действий, которые монопольно могут совершаться органами власти, сборами облагается только некоторая их часть. Без уплаты сбора облагаемые юридически значимые действия, как правило, не совершаются уполномоченным органом. Но могут иметь место и исключения. Так, уплата государственной пошлины может быть отсрочена (рассрочена), притом что само юридически значимое действие будет совершено (например, суд рассмотрит иск). В соответствии с подп. 4 п. 1 ст. 63 НК РФ органами, в компетенцию