уплаченная государственная пошлина подлежит возврату в случае отказа лица, уплатившего государственную пошлину, от совершения юридически значимого действия до обращения в уполномоченный орган (к должностному лицу).
Впрочем, в зарубежных правовых порядках обосновывается и иной подход к вопросу возврата подобных публичных платежей. Так, например, А. Бланкенагель, критикуя Постановление КС РФ от 23 мая 2013 г. N 11-П, приводит сведения о том, что в немецком административном праве существуют два вида разрешений на ведение экономической деятельности: собственно разрешение и лицензия. Они выполняют специфические и различающиеся функции. Разрешение направлено на превентивную проверку ходатайствующего субъекта с точки зрения выполнения им установленных законом требований, которые, в свою очередь, должны обеспечивать безопасность экономической деятельности. Проверяются, например, надежность и квалификация субъекта, безопасность его деятельности для потребителей и т.п. Рынок этой экономической деятельности свободен и всем доступен. Сбор взимается за рассмотрение ходатайства и служит эквивалентом административных расходов, которые возникают независимо от содержания конкретного решения госоргана - предоставления разрешения или отказа. Поэтому возврат сбора не предусмотрен. У лицензии две функции. Во-первых, она обеспечивает, так же как и разрешение, превентивную проверку безопасности. Во-вторых, открывает компании доступ к регулируемому государством, то есть несвободному, рынку. Соответственно, хозяйствующий субъект, который ведет деятельность на урегулированном рынке в отсутствие свободного доступа конкурентов, может благодаря лицензии получить значительные доходы. За предоставление такой возможности государство требует свою долю доходов в виде однократных или регулярных лицензионных платежей. Если в выдаче лицензии отказано, возможность получения доходов не реализуется, а значит, доли государства быть не может. Следовательно, при однократной уплате пошлины та ее часть, которая является "долей государства в доходах", должна подлежать возврату <1002>.
--------------------------------
<1002> Бланкенагель А. О двух постановлениях Конституционного Суда РФ // Налоговед. 2015. N 2. С. 17.
Регулирующая публичная цель сбора. При возложении на налогоплательщика обязанности по уплате налога обычно преследуется основная публично значимая цель - финансовое обеспечение деятельности публично-правовых образований (фискальная цель), что следует из положения, предусмотренного п. 1 ст. 8 НК РФ. Нормативное определение сбора, данное в п. 2 ст. 8 НК РФ, прямо не регламентирует публичную цель его установления. Поскольку сбор уплачивается плательщиком в целях совершения в
его отношении юридически значимых действий, такая цель его уплаты очевидна только для плательщика.
Вопрос относительно публичной цели, которую преследует государство, устанавливая сбор и, соответственно, переводя некоторые юридически значимые действия в разряд оплачиваемых, является дискуссионным. В современной литературе и в судебных актах зачастую высказывается мнение, что сборы вводятся государством в целях покрытия (без прибыли) издержек органов, совершающих юридически значимые действия. Такой подход в некоторой степени подтверждается Определением КС РФ от 10 декабря 2002 г. N 283-О, в котором сборы рассмотрены как обязательные индивидуально-возмездные платежи, внесение которых является одним из условий совершения государственными органами определенных действий в отношении плательщиков (в том числе предоставления определенных прав или выдачи разрешений) и которые предназначены для возмещения соответствующих расходов и дополнительных затрат публичной власти. Другой пример: в Определении КС РФ от 14 мая 2002 г. N 94-О разъяснено, что платежи, взимаемые за обязательный государственный технический осмотр, предназначены для возмещения расходов публичной власти на проведение работ по проверке в установленные сроки технического состояния транспортных средств, в том числе с использованием средств технического диагностирования, и, следовательно, должны быть соразмерны указанным расходам.
Однако данный подход обоснованно критикуется рядом ученых. Так, М.В. Карасева отмечает, что вредность такой правовой позиции заключается в том, что законодатель может, например, изменить размеры государственной пошлины, уплачиваемой при обращении в суд. Сейчас пошлина определяется от цены иска. А можно ее размер определять в зависимости от количества судебных заседаний, т.е. от фактических затрат суда <1003>. В этом плане можно отметить, что и для истца (заявителя), и для ответчика, как правило, важен результат - судебный акт, вынесенный по итогам справедливого публичного судебного разбирательства в разумный срок независимым и беспристрастным судом (ст. 2 АПК РФ), а не количество судебных заседаний. Кроме того, по искам неимущественного характера (в том числе о признании недействительными ненормативных актов налоговых органов) размер государственной пошлины является фиксированным.
--------------------------------
<1003> Карасева М.В. Некоторые определения Конституционного Суда РФ 2007 года: доктринальные просчеты и импульсы к научному осмыслению // Налоговое право в решениях Конституционного Суда РФ 2007 г. С. 10.
Выясняя публичную цель установления сборов, следует признать, что сборы могут вводиться в качестве своеобразного барьера
доступности для получения плательщиком юридически значимых действий. Например, условие об уплате государственной пошлины при обращении с исками (заявлениями) в судебные органы препятствует массовому сутяжничеству, которое, очевидно, парализовало бы их работу. По мнению С.Г. Пепеляева, пошлина является фискальным барьером доступности основных прав. Такой барьер следует рассматривать как один их видов ограничения этих прав <1004>. В.В. Томаров обоснованно заключил, что для того, чтобы предоставить гражданам и их объединениям право, закрепленное в Конституции РФ, его нужно сначала ограничить <1005>. С точки зрения А. Бланкенагеля, в Германии сбор - это компенсация за предоставленное благо. Поэтому было бы несправедливым финансировать предоставление блага конкретному лицу (группе) из общих (налоговых) доходов бюджета. У сборов есть еще одна функция - управление общественным поведением <1006>. В Постановлении Президиума ВАС РФ от 15 октября 2013 г. N 16416/11 разъяснено, что институт возмещения судебных расходов не должен являться необоснованным препятствием для обращения в суд с целью защиты прав, но в то же время выполняет роль одного из средств предотвращения сутяжничества.
--------------------------------
<1004> Пепеляев С.Г. Бремя фискальных платежей // ЭЖ-Юрист.
2003. N 37.
<1005> Томаров В.В. Местные налоги: правовое регулирование.
М., 2002. С. 129.
<1006> Бланкенагель А. Только законодатель вправе вводить ограничения // Налоговед. 2013. N 7. С. 47.
Иными словами, сборы, как и налоги, могут иметь косвенную регулирующую функцию, т.е. делать определенные виды юридически значимых действий, осуществляемых уполномоченными органами, более или менее привлекательными для плательщиков. Очевидно и то, что барьеры доступности могут быть введены государством и другими способами (например, путем повышения требований к лицу, желающему получить некоторое право).
Примечательно то, что в п. 8.2 Порядка проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке (утв. Приказом ФАС России от 28 апреля 2010 г. N 220) условия лицензирования отдельных видов деятельности прямо названы как разновидность административных ограничений, вводимых органами государственной власти и местного самоуправления и иными органами и организациями, наделенными правами данных органов (не противоречащими антимонопольному законодательству), а также как барьеры входа на товарный рынок.
Но в некоторых случаях в сборах явно прослеживается фискальная цель, и весьма непростым является вопрос о том, какая именно цель превалирует в конкретном случае - фискальная либо регулирующая. Так, в соответствии с подп. 94 п. 1 ст. 333.33 НК РФ
предоставление лицензии на производство, хранение и поставки произведенного этилового спирта (в том числе денатурированного) оплачивается государственной пошлиной в сумме 9,5 млн руб. То, что правовое регулирование производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции преследует фискальные цели, прямо указано в Определении КС РФ от 24 февраля 2011 г. N 199-О-О. В Постановлении КС РФ от 23 мая 2013 г. N 11-П дополнительно разъяснено, что одним из условий осуществления в отношении соискателя лицензии на розничную продажу алкогольной продукции лицензионных действий является уплата государственной пошлины, размер которой, как следует из взаимосвязанных положений подп. 94 и 92 п. 1 ст. 333.33 НК РФ, значительно превосходит общий размер государственной пошлины, взимаемой за предоставление лицензии (40 000 руб. и 6 000 руб. соответственно). Установление повышенного размера государственной пошлины за предоставление лицензии на розничную продажу алкогольной продукции по своему предназначению направлено не только на пополнение бюджета или на компенсацию затрат публичного субъекта на лицензирование соответствующей деятельности, но и на регулирование этой деятельности путем создания фискального барьера для выхода на рынок розничной продажи алкогольной продукции.
С тем, что лицензионные сборы на право осуществления деятельности на алкогольном рынке (вместо которых в настоящее время взимается государственная пошлина) были установлены с фискальной целью, солидарен, например, Г.Г. Ячменев <1007>.
--------------------------------
<1007> Ячменев Г.Г. Об экономическом основании госпошлины за выдачу лицензий на производство и оборот алкогольной продукции //
Налоговед. 2015. N 12. С. 27.
Фискальная функция сбора в некоторой степени следует и из Постановления КС РФ от 18 июля 2008 г. N 10-П. Суд указал, что расходы государственной власти на осуществление ее конституционных функций покрываются в первую очередь за счет такой необходимой составной части бюджета, как налоги и сборы, которые, как неоднократно указывал КС РФ, являются условием существования государства и представляют собой форму отчуждения собственности в целях обеспечения расходов публичной власти, а также за счет внебюджетных средств, имеющих публично-целевое назначение, к каковым относится плата за оказание публичных услуг физическим или юридическим лицам. Следует отметить, что в данном Постановлении Судом практически отождествляются налоги и сборы (в частности, указана их единая публичная цель - обеспечение расходов публичной власти), что не может не вызывать определенных сомнений.
Более предпочтительным представляется такой подход:
фискальная функция у сбора присутствует, но она в общем случае не может являться основной. Установление сбора и его размер должны быть обусловлены его косвенной регулирующей функцией. Указанный довод можно обосновать, например, мнением П. Кирххофа, с точки зрения которого, принцип правового государства отвергает коммерциализацию государственного управления и ограничивает расходы, связанные с оказанием услуг государством в ответ на платежеспособный спрос <1008>. Исходя из позиции судьи А.Л. Кононова, выраженной в Особом мнении к Постановлению КС РФ от 11 ноября 1997 г. N 16-П, "самофинансирование" органов государственного управления через сборы является не чем иным, как коммерциализацией их деятельности, что противоречит принципам правового социального государства, потребности которого должны покрываться за счет общего налогового бремени через единый государственный бюджет. Еще пример: в Постановлении КС РФ от 14 мая 2009 г. N 8-П разъяснено, что целью установления экологических платежей (ранее признанных сборами в Определении КС РФ от 10 декабря 2002 г. N 284-О) как одного из способов экономико-правового регулирования охраны окружающей среды, направленного на обеспечение конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду, является не столько фискальный интерес государства в наполнении казны, сколько сохранение природы и обеспечение экологической безопасности.
--------------------------------
<1008> Государственное право Германии. М., 1994. Т. 2. С. 149.
Соответственно, если в конкретном сборе имеет место явное превалирование фискальной функции над регулирующей, то такой сбор свидетельствует именно о коммерциализации государственного управления, представляет собой ответ государства на платежеспособный спрос лиц, заинтересованных в услугах (правах, юридически значимых действиях), монопольно предоставляемых государством. Заслуживает внимания и точка зрения В.М. Зарипова, который полагает, что сборы, установленные в значительном размере и призванные не только покрыть административные расходы, но и в существенной части получить от плательщика средства безвозмездно, могут быть обозначены как "налогосборы", а соответствующее явление - как фискализация сборов <1009>. Русский финансист И.М. Кулишер отмечал, что в правительственных учреждениях возможны превышение доходов над расходами, взимание за услугу более, чем это соответствует связанным с ней расходам, прикрепление к пошлине налога, превращение пошлины в налог. Таковы многочисленные сборы с переходящих имуществ: крепостные (при продаже недвижимостей), биржевые (со сделок на процентные бумаги), квитанционные, вексельные и чековые сборы, сборы с договоров аренды и найма и т.д. Все они, в сущности, налоги. Доля налога значительно превышает содержащуюся в них их пошлину.