В настоящее время Жогорку Кенеш Кыргызской
Республики находится на этапе своего дальнейшего становления и развития. Идет
процесс поиска его оптимальной модели, дальнейшего совершенствования его
деятельности в условиях модернизации, трансформации и глобализации.
.3 SWOT
- анализ Жогорку Кенеша Кыргызской Республики
Переход Кыргызстана к однопалатной парламентской системе стал результатом конституционной реформы 2002-2003 гг.В этой связи остановимся на особенностях двухпалатной и однопалатной парламентских систем, поскольку этот вопрос является одним из самых актуальных для конституционно-правовой науки. Вместе с тем, данный вопрос «представляет не только академический интерес для ученых. Его решение в каждой стране является результатом политического выбора, определяемого самим существом данного строя».
Анализируя конституционные реформы 1993 г., М. Шеримкулов приходит к выводу, что с учетом унитарности государства, устоявшихся традиций, а также наибольшей организованности и эффективности законодательного процесса для Кыргызстана приемлемым был однопалатный парламент .
У.Чиналиев пишет, что многие политологи и специалисты преимущество двухпалатности «видят в том, что верхняя палата, членство в которой обычно отвечает более жестким условиям, как бы удерживает нижнюю палату от поспешных, непродуманных, эмоциональных решении» .
Сам же У. Чиналиев, не отбрасывая идею однопалатного парламента в Кыргызстане, полагает, что здесь вполне может существовать двухпалатный парламент. При этом, по его мнению, должны быть соблюдены два условия. Во-первых, одна из палат должна быть верхней, другая нижней. Во-вторых, верхняя палата должна формироваться с учетом принципа представительства территориальных интересов .По мнению О. Абдыкаримова, двухпалатная система позволяет избежать излишних дебатов между исполнительной властью и однопалатным парламентом, а также способствует консолидации общества, развитию демократических институтов, более эффективным взаимоотношениям между ветвями государственной власти .
Двухпалатная структура законодательного органа, по словам Н.Р. Жотабаева, способствует принятию более качественных законов, делает парламент гораздо более устойчивым и стабильным, снижает негативные влияния ведомственных и местнических тенденций в законотворческой деятельности, что характерно для однопалатного парламента.
Как отмечает 3. Шарипова, переход к двухпалатной структуре парламента, четкое распределение полномочий между палатами, их взаимодействие и взаимоконтроль, обеспечение максимально возможной представительности - все это должно создать благоприятные предпосылки для установления парламентаризма в стране.
Между тем, об этом свидетельствует и положительный опыт становления парламента в соседних государствах. Так, введение института двухпалатного парламента в Казахстане, по мнению А.Т. Ащеулова, «преследовала цель повышения эффективности законотворческого процесса и качества принимаемых решений. В определенной мере эта цель достигнута».
Вместе с тем, следует признать, что переход парламента от однопалатной системы к двухпалатной либо наоборот осуществляется на основе определенных факторов. Переход к однопалатной структуре парламента Кыргызстана имел свои основания для этого.
Во-первых, в этом сказались взаимоотношения, с одной стороны, между законодательной палатой и палатой представителей, в основе которых лежали соперничество на ведущую роль и, как результат, определенное противостояние, с другой стороны, между главой государства и Жогорку Кенешем в целом, хотя палата представителей во многом безоговорочно решала «нужные» вопросы.
Во-вторых, экономические соображения взяли верх над демократическим развитием данного института. Хотя, справедливости ради, надо признать, что финансовые расходы на содержание двух палат Жогорку Кенеша были действительно весьма солидными.
В-третьих, унитарное государственное устройство Кыргызстана было выдвинуто в качестве одного из доводов перехода к однопалатному Жогорку Кенешу. Поэтому в Конституции Кыргызской Республики в редакции 2003 г. была закреплена однопалатная структура Жогорку Кенеша.
Внутренняя структура Жогорку Кенеша третьего созыва, в принципе, не имела существенных различий от структуры рассмотренного нами в предыдущем разделе Законодательного собрания второго созыва.
Признание депутатских объединений как важного структурного подразделения Жогорку Кенеша имело конституционные основания. Во-первых,в редакции Конституции Кыргызской Республики 2003 г. была закреплена норма, согласно которой основным субъектом права выдвижения кандидатов в депутаты Жогорку Кенеша являлись политические партии (п. 2 ст. 54).
Во-вторых, п. 2 ст. 8 этой Конституции Кыргызской Республики более четко формулировал данную конституционную норму.
В_этом плане закономерными и позитивными оказались положения новой редакции Конституции Кыргызской Республики, принятой на референдуме 21 октября 2007 г. Согласно п. 2 ст. 54 Конституции Кыргызской Республики, ЖогоркуКенеш теперь состоит из 90 депутатов, избираемых сроком на пять лет по партийным спискам^ Порядок выдвижения списка кандидатов в депутаты ЖогоркуКенеша политическими партиями и участия последних на парламентских выборах определены новой редакцией Кодекса о выборах в Кыргызской Республики, также принятой на октябрьском 2007 г. референдуме .
Правовые основы структуры Жогорку Кенеша и его органов определены, прежде всего, самой Конституцией Кыргызской Республики. Более детально эти вопросы регулируются Регламентом Жогорку Кенеша.
Каковы же структурно-институциональные особенности Жогорку Кенеша четвертого созыва? Во-первых, это количество парламентских комитетов. Согласно положениям ст. 61 Конституции Кыргызской Республики в редакции 2003 г., Жогорку Кенеш был вправе образовать из числа своих депутатов не более семи комитетов. Такая категоричная норма в Конституции КР появилась потому, что в Регламенте Законодательного собрания не были определены ни перечень комитетов, ни их количественный состав. И, как результат, в Законодательном собрании Жогорку Кенеша второго созыва были образованы 25 комитетов и три комиссии при составе в 60 депутатов. Как показала практика, образование такой большой численности комитетов обусловливалось не столько желанием эффективной организации деятельности палаты Жогорку Кенеша и ее комитетов, сколько субъективными причинами кроме этого, депутаты Законодательного собрания Жогорку Кенеша, согласно Регламенту палаты, могли быть членами нескольких комитетов, что также не лучшим образом сказывалось на эффективной организации работы комитетов. Дело в том, что, будучи членом нескольких комитетов, депутат физически не успевал подготовиться для участия в заседаниях комитетов как должно, и поэтому рассмотрение проектов законов в комитетах зачастую превращалось в формальный процесс .
Поэтому Конституция Кыргызской Республики в редакции 2003 г. не только ограничивала количество комитетов, но и предписывала, что депутат Жогорку Кенеша может быть членом только одного комитета или комиссии (п. 1 ст. 61).
Анализ перечня парламентских комитетов и их функциональных обязанностей позволяет сделать некоторые выводы. Он свидетельствует об уже определившихся основных сферах жизнедеятельности государства и общества, представляющих наибольший интерес для парламентариев. Очевидно, какая нагрузка ложится на плечи комитетов Жогорку Кенеша и, соответственно, их членов.
Такое положение дел с комитетами Жогорку Кенеша непосредственно связано с требованиями ст. 61 Конституции Кыргызской Республики, в соответствии с которой значительно повышено конституционно-правовое положение комитета Жогорку Кенеша как важного парламентского органа. Так, осуществление подготовки и предварительное рассмотрение вопросов, отнесенных к полномочиям Жогорку Кенеша, контроль над проведением в жизнь принятых Жогорку Кенешем законов и решений отнесены к компетенции комитетов Жогорку Кенеша.
В развитие указанных положений Конституцией Кыргызской Республики устанавливается, что законодательные акты Жогорку Кенеша принимаются только при условии предварительного рассмотрения их проектов соответствующим комитетом Жогорку Кенеша. Кроме этого, обязательным условием назначения и избрания должностных лиц, отнесенных к полномочиям Жогорку Кенеша, дачи согласия Жогорку Кенешем для назначения на государственную должность и освобождения от должности является наличие заключения соответствующего комитета Жогорку Кенеша.
Отличительной особенностью системы депутатских объединений Жогорку Кенеша третьего созыва являлось отсутствие фракций как таковых. В Аппарате Жогорку Кенеша в соответствии с действующим законодательством были зарегистрированы 5 депутатских групп: «Эл менен»; «Эл биримдиги»; «Мекен»; «Жибек-Жолу»; «Биримдик». Кроме этого, 10 июня 2005 г. была образована депутатская группа «XXI кылым» во главе с И. А. Масалиевым. Однако из-за того, что в эту группу вошли всего четыре депутата, а в соответствии с требованием ст. 17 Закона о регламенте Жогорку Кенеша численность такой группы должна насчитывать не менее 7 человек, она не была зарегистрирована.
Что касается Жогорку Кенеша четвертого созыва, то, по результатам выборов 16 декабря 2007 г., в Жогорку Кенеше 71 депутатский мандат получила политическая партия «Народная партия «Ак-Жол», 11 - Социал-демократическая партия Кыргызстана, 8 - Партия коммунистов Кыргызстана. В соответствии с действующим конституционным законодательством данные партии образовали 3 одноименные депутатские фракции.
Рассматривая роль депутатского объединения в деятельности парламента в целом, следует подчеркнуть, что она заключается не только в защите и отстаивании своих корпоративных интересов, нов большей степени в том, чтобы эти корпоративные интересы были согласованы в рамках общегосударственных интересов и задач.
Это связано с социальным назначением самого парламента, в котором «должны быть представлены не корпоративные интересы тех или иных социальных групп в их чистом виде, а общезначимые, точнее - государственно-значимые аспекты этих интересов. Именно политические объединения как государственно-ориентированные структуры гражданского общества могут выразить эти общезначимые начала гражданского общества и согласовать различные частные интересы в рамках общей воли» .
Как показывает анализ деятельности депутатских объединений в Законодательном собрании Жогорку Кенеша, очень низкими были не только эффективность их деятельности в целом, но и уровень взаимодействия фракций и депутатских групп из-за внутренних разногласий и политических взглядов. Так, созданные в Законодательном собрании Жогорку Кенеша второго созыва депутатские объединения имели разные, порой противоположного направления цели и задачи .
Вышеуказанное обстоятельство, соответственно, сильно сказывалось на качестве и темпах законотворческой работы, да и в целом на работе палаты и ее внутреннем устройстве.
Между тем, среди российских ученых была озвучена идея о предоставлении депутатским объединениям права законодательной инициативы в целях повышения эффективности их деятельности в парламенте.
Мировой опыт свидетельствует о том, что абсолютное большинство парламентов зарубежных государств являются однопалатными органами.
Переход парламента от однопалатной к двухпалатной системе, или наоборот, осуществляется на основе определенных социальных факторов. В этом плане переход к однопалатному парламенту в Кыргызстане был обусловлен, во-первых, особенностями взаимоотношений как палат внутри единого Жогорку Кенеша, так и Жогорку Кенеша с Президентом и Правительством Кыргызской Республики; во-вторых, экономической целесообразностью; в-третьих, унитарным устройством государства.
Особенности структуры Жогорку Кенеша как однопалатного парламента проявились в том, что в Жогорку Кенеше третьего созыва были образованы лишь депутатские группы, а в Жогорку Кенеше четвертого созыва, наоборот, функционируют только фракции.
Если остановиться на современном однопалатном парламенте то V внеочередной созыв Жогорку Кенеша Кыргызской Республики (2010-2015)состоит из 120 депутатов, избираемых по пропорциональной избирательной системе. В результате выборов в парламент прошло 5 партий из 28 участвовавших в выборах.
Новое в деятельности. Введение в действие Конституции с парламентской формой правления. Установление новой для Кыргызстана многопартийной системы. Мандат депутата снова стал преимущественно свободным. Парламент стал больше влиять на политику, чем прежде.
Общая характеристика Жогорку Кенеша V созыва
Положительные моменты. Нет диктата со стороны внепарламентских центров власти. Происходит процесс самостоятельного формирования депутатами парламента коалиций большинства и меньшинства. Разрабатываются и выполняются коалиционные соглашения. Складываются традиции преемственности в политике, фракционного сотрудничества и оппонирования, новая политическая культура. Принят новый регламент, который существенно модернизирует парламентскую деятельность ЖК с точки зрения признания и введения в практику мировых парламентских стандартов. Процедура обсуждения законопроектов отделена от процедуры голосования, что является большим достижением.
Недостатки. Свободный мандат приводит к развалу фракционной деятельности и партий. Нет борьбы идей, борьбы за развитие, за альтернативные пути, усиливается борьба персон. Регламент и установленные правила соблюдаются формально, нет борьбы за качество.
Хромает уровень исполнительской дисциплины. Правила часто меняются в угоду личным и конъюнктурным интересам. Многие вносимые изменения сомнительны и не имеют ничего общего ни с теорией, ни с практикой конституционного и парламентского права (например, избрание судей Верховного суда в зависимости от числа присутствующих, а не от конституционного состава.А как теперь будут отзывать их, тоже от числа присутствующих?). Влияние фракций на формирование состава комитетов незначительное и формальное. Процветают теневой лоббизм и коррупция (казино, Кумтор, контрабанда бензина, авиабаза «Манас», изготовление паспортов и т. д.). В них участвуют отдельные депутаты и представители исполнительной власти. Лоббирование идет нагло и неприкрыто.
Президент. Не имеет парламентского большинства. В этом виде он относительно слабая политическая фигура, не может распустить парламент, но ЖК может отправить его в отставку. Правительство подотчетно перед парламентом, но Президент может один раз спасти правительство от отставки.
Распределение по фракциям. По своему партийному составу Жогорку Кенеш является мелко фрагментированным, где каждая фракция занимает от 15% до 23,3% мест. Мелкофрагментированность парламента на практике привела к трудностям в создании парламентского большинства и определенным проблемам при принятии решения. (Приложение №1).
Возрастные характеристики. Анализ возрастных характеристик депутатов показывает, что в парламенте представлены разные возрастные группы, но относительное большинство (43%) составляют люди в возрасте 38-50 лет. Второй по численности группой являются депутаты в возрасте 51-60 лет (33%), молодежь, которая прошла по возрастной квоте до 35 лет12, составляет 13%. Самой малочисленной группой являются депутаты старше 51 года - 9%. Следует отметить, что благодаря возрастной квоте в парламенте присутствуют депутаты различных возрастов. (Приложение №2)
Фракция «Ар-Намыс» выделяются тем, что в ней более половины депутатов (52%) старше50лет. Фракция «Республика» выделяется наибольшим представительством депутатов, которые пришли по возрастной квоте до 35 лет, в целом в возрасте до 50 лет в этой фракции 79% депутатов.Среднему депутату ЖК V созыва 48,714 года, он старше среднего депутата II созыва (47, 5 года), но моложе депутата I созыва (52,4 года)15.Самой молодой является фракция «Республика» - средний возраст ее депутатов составляет 43 года. Средний возраст депутатов «Ата-Журт» - 47,9 года, СДПК - 48,4 года. Самыми старшими являются депутаты от «Ар-Намыса» и «Ата-Мекена», средний возраст которых составляет 51,3 и 51,6 года.
Представленность депутатов по полу. Анализ состава депутатов по полу показывает, что, несмотря на обязательность присутствия в избирательных списках партий не менее 30% лиц одного пола, в действующем парламенте женщин заметно меньше-21%. Это произошло в связи с тем, что сразу после подведения итогов голосования во многих партиях началась внутренняя борьба за депутатские мандаты, в результате которой часть женщин отстранили от депутатства с разными формулировками. Такая возможность появилась из-за несовершенства законодательства, которое позволяет партиям уже после выборов заменять лиц одного пола другим. (Приложение №3)