Материал: Васильев Ф.П. Административное регламентирование деятельности...Ч. 1
МВД России. Могут создаваться рабочие группы для подготовки проектов наиболее важных и сложных нормативных правовых актов, а также актов, издаваемых совместно с несколькими федеральными органами.
Должностные лица МВД России, привлеченные к нормотворческой работе, должны хорошо знать законодательство, относящееся к теме проекта, договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, практику применения соответствующих нормативных правовых актов, научную литературу и материалы периодической печати по рассматриваемому вопросу, а также данные социологических и иных исследований. Полноценность проекта при его подготовке обеспечивается использованием методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции (далее - независимая экспертиза на коррупциогенность), утвержденная постановлением Правительства России от 5 марта 2009 г. № 196.
Для проведения независимой экспертизы на коррупционность проекты нормативных правовых актов (за исключением тех, которые содержат сведения конфиденциального характера или составляющие государственную тайну) размещаются на официальном сайте МВД России. Срок проведения экспертизы составляет не менее 7 дней.
Нормативный правовой акт МВД России может быть издан совместно несколькими федеральными органами или одним из них по согласованию с другими. Он считается изданным совместно, если подписан руководителями (лицами, исполняющими обязанности руководителей) нескольких ФОИВ и иных органов. При этом разрабатываемый нормативный правовой акт подлежит согласованию с заинтересованными федеральными органами, если такое согласование является обязательным в соответствии с законодательством, а также, если проект нормативного правового акта содержит положения межотраслевого значения или предусматривает совместную деятельность ФОИВ. И проект, оказывающий влияние на доходы или расходы федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и государственных внебюджетных фондов, подлежит направлению в Минфин России на заключение, в котором дается оценка финансовых последствий принятия соответствующих решений для указанных бюджетов и внебюджетных фондов.
На заключение в Минфин России направляются проекты нормативных правовых актов:
устанавливающие новые расходные обязательства публичных правовых образований; приводящие к изменению поступлений в бюджеты бюджетной системы РФ; приводящие к увеличению (уменьшению) объемов бюджетных ассигнований, необходимых для реализации принятых расходных обязательств. Заключение готовится в течение 30 дней.
В случае непредставления МВД России согласованного проекта либо замечаний к нему по истечении указанного срока проект считается согласованным. Согласование проекта оформляется визами. Виза включает в себя наименование должности министра внутренних дел (заместителя), личную подпись визирующего, расшифровку подписи и дату. Визы проставляются в нижней части оборотной стороны последнего листа подлинника издаваемого нормативного правового акта. При наличии возражений проект визируется с замечаниями, которые оформляются на бланке МВД, подписываются руководителем (его заместителем) и прилагаются к указанному проекту (его копии). А при наличии разногласий по проекту обсуждается указанный проект с заинтересованными федеральными органами с целью поиска взаимоприемлемого решения. При недостижении согласия оформляют протоколы согласительных совещаний, которые подписываются руководителями федеральных органов или по указанию руководителей заместителями, имеющими разногласия.
Рассмотрение разногласий может проводиться на заседании правительственного координационного или совещательного органа. Если в соответствии с указанным решением проект требует доработки, то после нее документ подлежит согласованию с федеральными органами в соответствии с правилами. Когда проект не требует доработки, не нуждается в повторном согласовании с федеральными органами, нормативный правовой акт после подписания направляется на государственную регистрацию в Минюст России с приложением решения.
При принятии руководителем федерального органа решения о подписании проекта, по которому имеются неурегулированные по результатам проведенных согласительных совещаний разногласия, руководитель федерального органа, замечания которого к проекту не были учтены в ходе согласительных совещаний, вправе направить заместителю Председателя Правительства России (в соответствии с распределением обязанностей) для принятия решения материалы разногласий, проект, по которому имеются неурегулированные разногласия, и протоколы согласительных совещаний. В последующем он (в соответствии с распределением обязанностей) может дать поручение Минюсту России о приостановке
56
регистрации акта до принятия решения. В случае если после госрегистрации в Минюсте России нормативного правового акта, по которому имеются неурегулированные разногласия, заместителем Председателя Правительства России рассмотрено обращение в отношении указанных разногласий и принято решение о целесообразности доработки нормативного правового акта с учетом замечаний соответствующего федерального органа он (в соответствии с распределением обязанностей) дает руководителю МВД России поручение о внесении изменений в предложенный нормативный правовой акт.
Все проекты федеральных служб или агентств подлежат согласованию с соответствующим федеральным министерством1. А проекты, затрагивающие социально-трудовые права работников, рассматриваются и принимаются органами исполнительной власти с учетом мнения соответствующих профсоюзов (ст. 11 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 10-ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности»). Структура нормативного правового акта должна обеспечивать логическое развитие темы правового регулирования. Если требуется разъяснение целей и мотивов принятия нормативного правового акта, то в проекте предусматривается вступительная часть - преамбула. Нормативные предписания оформляются в виде пунктов, которые нумеруются арабскими цифрами и заголовков не имеют. Пункты могут подразделяться на подпункты, которые могут иметь буквенную или цифровую нумерацию. Значительные по объему нормативные правовые акты могут делиться на главы, которые нумеруются римскими цифрами и имеют заголовки. При необходимости для полноты изложения вопроса в них могут воспроизводиться отдельные положения актов законодательства РФ, которые должны иметь ссылки на эти акты и на официальный источник их опубликования2 в «Российской газете», Собрании законодательства РФ, Собрании актов Президента и Правительства РФ, Ведомостях Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ и др.
При ссылке на акты законодательства без воспроизведения их отдельных положений указание на официальный источник опубликования также является необходимым. В случае воспроизведения в нормативном правовом акте отдельных положений иных нормативных правовых актов федеральных органов, подлежащих государственной регистрации, либо ссылки на них необходимо указывать их наименование, полное наименование ФОИВ, издавшего акт, дату, номер, а также дату и регистрационный номер, присвоенный им Минюстом России при государственной регистрации. В случае изложения в нормативном правовом акте отдельных положений актов федеральных органов, признанных не нуждающимися в госрегистрации, либо ссылки на них необходимо указывать их наименование, полное наименование федерального органа, издавшего акт, дату издания, номер, а также дату и номер письма Минюста России, в соответствии с которым акт признается не требующим регистрации. Эти особенности изложены в Приказе МВД России от 7 мая 2008 г. № 405 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Министерства внутренних дел Российской Федерации, признанных Министерством юстиции Российской Федерации, не нуждающимися в государственной регистрации»3.
Нормативные акты, не подлежащие регистрации и не направлявшиеся ранее на регистрацию, передаются в Минюст России для сведения. Ссылка в поступившем на государственную регистрацию акте на нормативный правовой акт федерального органа, не прошедший государственную регистрацию, не допускается. Если в нормативном правовом акте приводятся таблицы, графики, карты, схемы, то они, как правило, должны оформляться в виде приложений, а соответствующие пункты акта должны иметь ссылки на эти приложения. На приложении указывается, каким документом оно утверждено. Одновременно с разработкой проекта должны быть подготовлены предложения об изменении и дополнении или признании утратившими силу соответствующих ранее изданных актов или их частей. В случае признания МВД России утратившим силу нормативного правового акта, зарегистрированного в Минюсте России, соответствующий документ о признании утратившим силу должен быть представлен на государственную регистрацию. А нормативные правовые акты, изданные совместно или по согласованию с другими ФОИВ, изменяются, дополняются или признаются утратившими силу совместно или по согласованию с этими федеральными органами.
1Установлено п. 5.6 Типового регламента внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, утвержденного постановлением Правительства России от 28 июля 2005 г. № 452 (СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 148; 2008. № 30 (ч. II). Ст. 3616; 2009. № 1. Ст. 17).
2См. также: ФЗ от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания».
3См.: Российская газета. 2008. 31 мая. Приказ зарегистрирован в Минюсте России 26 мая 2008 г. № 11744. Подобные приказы должны иметь все федеральные органы исполнительной власти (обладающие правом издавать свои нормативные правовые акты), в том числе и Минюст России. См.: Приказ Минюста России от 1 октября 2009 г. № 335 «О порядке опубликования приказов и распоряжений Министерства юстиции Российской Федерации по основной деятельности, признанных не нуждающимися в государственной регистрации» (Российская газета. 2009. 28 октября). Приказ вступил в силу с 8 ноября 2009 г. Зарегистрирован в Минюсте России 21 октября 2009 г. № 15073.
57
Положения об изменении, дополнении или признании утратившими силу ранее изданных актов или их частей включаются в текст нормативного правового акта (с указанием отменяемых глав, пунктов, подпунктов и абзацев) либо оформляются как приложение к акту. При необходимости внесения изменений и дополнений в несколько нормативных правовых актов, зарегистрированных в Минюсте России, изменения и дополнения в каждый акт рекомендуется оформлять отдельным документом. Изменения и дополнения, вносимые в нормативный правовой акт, оформляются нормативным правовым актом того же вида, в каком издан основной документ, за исключением случаев, когда акт был издан в виде, не предусмотренном п. 2 Правил. В таком случае необходимо вносить изменения приказом.
Если в соответствии с федеральным законом разработка нового нормативного правового акта влечет за собой необходимость отмены действия прежнего акта Правительства России, то одновременно готовится проект правительственного акта о признании утратившим силу акта Правительства России. В этом случае подготавливаемый проект должен предусматривать положение о порядке его вступления в силу, а также о признании утратившим силу правительственного акта.
Когда при подготовке нормативного правового акта выявились необходимость внесения существенных изменений и дополнений в ранее изданные нормативные правовые акты или наличие по одному и тому же вопросу нескольких актов, а также, если в акт неоднократно вносились изменения, которые затрудняют чтение и его применение, то в целях упорядочения разрабатывается новый единый акт. При необходимости внесения изменений и дополнений в нормативный правовой акт, изданный до введения госрегистрации, если он содержит признаки, указанные в п. 12 Разъяснений, разрабатывается единый новый акт. Подготовленный проект до его подписания должен быть проверен на соответствие законодательству, а также правилам русского языка и завизирован руководителем юридической службы МВД России. Нормативные правовые акты подписываются Министром внутренних дел или лицом, исполняющим его обязанности. Возложение исполнения обязанностей руководителя МВД России, в случае его временной нетрудоспособности, отпуска или отсутствия по другой причине должно быть предусмотрено распорядительным документом, подписанным руководителем МВД России.
Подписанный нормативный правовой акт должен иметь: наименование органа (органов),
издавшего акт; наименование вида акта и его название; дату и номер подписания акта; наименование должности и фамилию у лица, подписавшего акт.
§ 3. Правила регистрации нормативных правовых актов
Должностные лица (субъекты, разработчики административных регламентов) должны учитывать то, что в соответствии с ч. 3 ст. 15 Конституции РФ все законы, а также любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, должны быть официально опубликованы для всеобщего сведения, то есть обнародованы. Неопубликованные нормативные правовые акты не применяются, не влекут правовых последствий, как не вступившие в законную силу.
На государственную регистрацию нормативные правовые акты направляют: а) федеральные органы исполнительной власти (федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства); б) иные органы и организации, нормативные правовые акты которых в соответствии с законодательством РФ подлежат государственной регистрации в Минюсте России (Центральный банк РФ, Пенсионный фонд РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования, Фонд социального страхования РФ).
Государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты: содержащие правовые нормы, затрагивающие: гражданские, политические, социально-экономические и иные права, свободы и обязанности граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства; гарантии их осуществления, закрепленные в Конституции и иных законодательных актах; механизм реализации прав, свобод и обязанностей; устанавливающие правовой статус организаций - типовые, примерные положения (уставы) об органах (скажем, территориальных), организациях, подведомственных соответствующим федеральным органам, а также устанавливающие правовой статус организаций, выполняющих отдельные наиболее важные государственные функции; имеющие межведомственный характер, т.е. содержащие правовые нормы, обязательные для других федеральных органов и (или) организаций, не входящих в систему федеральных органов, утвердившего (двух или более федеральных органов, совместно утвердивших) нормативный правовой акт.
При этом на регистрацию направляются нормативные правовые акты, обладающие как одним из вышеуказанных признаков, так и несколькими. Государственной регистрации подлежат нормативные
58
правовые акты независимо от срока их действия (постоянно действующие, временные, т.е. принятые на определенный срок), в том числе акты, содержащие сведения, составляющие гостайну, или сведения конфиденциального характера.
Государственная регистрация нормативного правового акта включает в себя: юридическую экспертизу соответствия этого акта законодательству, включая проверку на наличие в нем положений, способствующих созданию условий для коррупции; принятие решения о необходимости регистрации данного акта; присвоение регистрационного номера; занесение в Государственный реестр нормативных правовых актов МВД России.
МВД России направляет на регистрацию подписанные нормативные правовые акты. В случае возникновения сомнений относительно соответствия указанных актов критериям, перечисленным в разъяснении, такие акты также подлежат направлению на регистрацию в Минюст России. Окончательное решение вопроса о необходимости государственной регистрации принимает Минюст России после проведения юридической экспертизы.
Направлению на государственную регистрацию подлежат: нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина или имеющие межведомственный характер, принятые ФОИВ; нормативные правовые акты, устанавливающие правовой статус организаций, принятые начиная с 4 июня 1996 г.1; нормативные акты Центрального банка РФ, непосредственно затрагивающие права, свободы или обязанности граждан, принятые начиная с 4 мая 1995 г.2 все нормативные акты Банка России, за исключениями, предусмотренными Федеральным законом от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», - с момента вступления в силу данного ФЗ.
Нормативные правовые акты, изданные до вступления в силу постановления Правительства России от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации», которые не соответствуют перечню видов нормативных правовых актов, указанному в правилах, до представления их на государственную регистрацию подлежат переподписанию.
Не подлежат представлению на государственную регистрацию: индивидуальные правовые акты персонального характера (о назначении или освобождении от должности, о поощрении или наложении взыскания и т.п.), действие которых исчерпывается однократным применением; срок действия которых истек; оперативно-распорядительного характера (разовые поручения); акты, которыми решения вышестоящих госорганов доводятся до сведения органов и организаций; акты, направленные на организацию исполнения решений вышестоящих органов или собственных решений ФОИВ и не содержащие новых правовых норм; технические акты (ГОСТы, СНиПы, тарифно-квалификационные справочники, формы статистического наблюдения и т.п.), если они не содержат нормативных предписаний; акты рекомендательного характера; в соответствии со ст. 7 Федерального закона от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» нормативные акты Банка России, устанавливающие: курсы иностранных валют по отношению к рублю; изменение процентных ставок; размер резервных требований; размеры обязательных нормативов для кредитных организаций и банковских групп; прямые количественные ограничения; правила бухгалтерского учета и отчетности для Банка России; порядок обеспечения функционирования системы Банка России.
Подлежащие госрегистрации нормативные правовые акты представляются в Минюст России не позднее 10 дней со дня их подписания. Представление на государственную регистрацию нормативного правового акта, изданного совместно несколькими федеральными органами, возлагается на федеральный орган, который указан первым в числе подписавших акт. В случае если нормативный правовой акт утвержден совместно, акты которых не подлежат госрегистрации в Минюсте России, и данные органы указаны первыми, нормативный акт представляется на регистрацию ФОИВ, следующим за указанными органами.
Нормативные правовые акты МВД России направляются на государственную регистрацию в Минюст России министром (заместителем) в 6 экземплярах (подлинник и 5 копий, одна из которых может быть представлена на магнитном носителе). Нормативные правовые акты, содержащие сведения, составляющие гостайну, или сведения конфиденциального характера представляются в двух экземплярах (подлинник и 1 копия). В случае если нормативный правовой акт подписан лицом, исполняющим
1Со дня вступления в силу Указа Президента России от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» (СЗ РФ. 1996. № 22. Ст. 2663).
2Со дня вступления в силу Федерального закона от 26 апреля 1995 г. № 65-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О Центральном банке РСФСР (Банке России)».
59
обязанности министра, копия распорядительного документа о возложении соответствующих обязанностей прилагается к нормативному правовому акту. Копии нормативных правовых актов должны быть заверены, а также четкими для прочтения, текст должен располагаться на листе без оборота и без уменьшения масштаба. На обороте каждого листа оригинала нормативного правового акта проставляется виза руководителя юридической службы (МВД России1).
Кроме того, к нормативному правовому акту, подписанному руководителями нескольких ФОИВ, прилагается справка, подписанная руководителями юридических служб всех ФОИВ, иных органов (организаций). В справке отражаются:
а) основания издания нормативного правового акта: сведения об актах законодательства (наименование, дата, номер, официальный источник опубликования, номера статей, пунктов), которыми федеральным органам (МВД России) поручается разработать нормативный правовой акт, а также номер и дата поручения Президента или Правительства России (копия поручения прилагается к справке); сведения об актах законодательства (наименование, дата, номер, официальный источник опубликования, номера статей, пунктов), определяющие компетенцию МВД России, в случае издания нормативного правового акта по инициативе федерального органа;
б) сведения обо всех действующих нормативных правовых актах, изданных МВД России по данному вопросу, в том числе о зарегистрированных в Минюсте России с указанием регистрационных номеров и даты регистрация, и информация о сроках их приведения в соответствии с принятым актом. В случае отсутствия необходимости внесения изменений в действующие акты информация об этом также должна быть отражена в справке;
в) сведения о согласовании нормативного правового акта с заинтересованными лицами, если такое согласование требуется в соответствии с п. 3 Правил, а также о том, что расходное обязательство РФ, возникшее на основании указанного нормативного правового акта, будет исполняться в пределах соответствующих бюджетных ассигнований, предусмотренных в федеральном бюджете, и их увеличение не потребуется, либо о наличии заключения Минфина России, в котором дается оценка финансовых последствий принятия соответствующих решений с приложением копии такого заключения;
г) перечень актов законодательства, использованных при разработке нормативного правового акта (наименование, дата, номер, официальный источник опубликования, номера статей, пунктов);
д) сведения о проведении независимой экспертизы на коррупциогенность с указанием даты размещения проекта нормативного правового акта на сайте (МВД России) в сети Интернет, даты окончания приема экспертных заключений от независимых экспертов и с приложением копий экспертных заключений.
При наличии в нормативном правовом акте ссылок на акты МВД России и иных органов, не нуждающиеся в регистрации, в справке указываются номер и дата письма Минюста России в соответствии с которым данный акт не проходит государственную регистрацию. В таком случае федеральный орган объявляет своим приказом порядок их опубликования. Так, Приказом МВД России от 7 мая 2008 г. № 405 «О порядке опубликования и вступления в силу актов МВД России, признанных Минюстом не нуждающимися в государственной регистрации» одновременно даны соответствующие рекомендации для Правового департамента МВД России2. В сопроводительном письме либо в справке необходимо указать телефон и фамилию специалиста и руководителя структурного подразделения ФОИВ, ответственного за прохождение регистрации акта в Минюсте России. В случае если нормативный правовой акт направляется на регистрацию повторно и он издан взамен акта, в регистрации которого было отказано, в справке необходимо указать дату и номер письма Минюста России об отказе в регистрации либо возвращении нормативного правового акта без регистрации.
При возникновении необходимости изменения правового регулирования вопросов, решенных в нормативных правовых актах министерств, ведомств бывшего СССР, оформлять такое изменение следует путем принятия нового нормативного правового акта и указать в нем, что отдельные положения либо весь акт министерств, ведомств СССР на территории России не применяются.
Госрегистрация нормативных правовых актов производится Минюстом России в срок до 15 рабочих дней со дня получения акта. В случае необходимости срок регистрации может быть продлен Минюстом России, но не более чем на 10 рабочих дней, а в исключительных случаях - до одного месяца.
1Следует иметь в виду Договорно-правовой департамент МВД России.
2Зарегистрирован в Минюсте России 26 мая 2008 г. № 11744 (Российская газета. 2008. 31 мая. С. 11). См. также: Приказ ФМС России от 15 июня 2009 г. № 146 «О Порядке опубликования и вступления в силу актов Федеральной миграционной службы, признанных Министерством юстиции РФ не нуждающимися в государственной регистрации», где также даны соответствующие требования для должностных лиц аппарата ФМС России. Зарегистрирован в Минюсте России 7 августа 2009 г. № 14503 (Российская газета. 2009. 21 августа. С. 9).
60