Материал: Выдрин И. В

Федеративное устройство России

Современное федеративное устройство России явилось итогом сложных исторических процессов становления и развития государства. В течение многих веков происходило формирование Российской империи (IX–XIX вв.). Этот период охватывает: образование в IX в. Киевской Руси как раннефеодального древнерусского государства; объединение вокруг Москвы земель Северо-Восточной и Северо-Западной Руси; присоединение в XVI–XIX вв. территорий Поволжья, Урала, Сибири, Севера, Дальнего Востока; вхождение в его состав многих народов, в результате чего сформировалась Российская империя – самое крупное в мире многонациональное государство. К 1914 г. оно включало в себя генерал-губернатор- ства, губернии и области, не входившие в состав генерал-губернаторств, а также Кавказское наместничество252. В период, предшествующий переменам 1917 г., Российская империя являлась централизованным многонациональным унитарным государством с монархической формой правления.

Вусловиях нарастания противоречий, формирования революционной ситуации в стране России приходилось искать ответы на три взаимосвязанных вопроса, касающихся формы государственного устройства, формы правления и политического режима. При этом важнейшим был выбор между монархическим унитарным государством и федеративной республикой. Масштаб потенциальных рисков, связанных с федеративным устройством, осознавался ведущими политическими силами того времени. Наиболее серьезной и реальной угрозой в условиях многонационального состава России и роста национального самосознания являлся распад страны. Эта проблема в полном объеме не исчезла и в современной России. Необходимость ее решения, с одной стороны, подталкивает к формированию властной вертикали, способствующей высокой степени единства асимметричного федеративного государства, каким является Российская Федерация. С другой стороны, она порождает новые проблемы, связанные

сдемократичностью осуществления государственной власти.

Врезультате Февральской и Октябрьской 1917 г. революций России пришлось столкнуться с новой реальностью – сильнейшим сепаратизмом национальных окраин, использовавших популярную идею самоопределения народов в целях полного отделения от центральной России253. Многонациональный и многоконфессиональный состав Российской империи, будучи перманентным фактором ее нестабильности, повлек за собой мощ-

252См.: Новая Российская энциклопедия. В 12 т. / редкол.: А.Д. Некипелов, В.И. ДаниловДанильян, В.М. Карев и др. М., 2003. С. 344–345.

253См.: Биктагиров Р.Т. Российский федерализм: история и современность // Гражданин. Выборы. Власть. 2013. № 2 (июль – декабрь). С. 124.

261

Глава 11

ные центробежные процессы, спровоцированные революционными событиями. В целях сохранения единства Российского государства необходимо было решить вопрос о государственном устройстве страны. Динамика ее фактического распада в значительной степени повлияла на развитие взглядов вождей большевистской партии, которые вынужденно эволюционировали от желательности сохранения централизованного государства до целесообразности построения федерации.

Вопрос о федеративном устройстве России решался III Всероссийским съездом Советов (январь 1918 г.), принявшим Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа. Она провозглашала Россию федерацией советских национальных республик, учрежденной на основе свободного союза свободных наций. В июле 1918 г. нормы Декларации вошли в Конституцию РСФСР254. Таким образом, правовой основой возникновения Российской Социалистической Федеративной Советской Республики выступала только конституция, и ничего более. Именно по этой причине РСФСР может быть отнесена к типу конституционных, а не договорных федераций.

Важным историческим этапом развития федеративных отношений явилось создание Союза Советских Социалистических Республик. На I съезде Советов Союза ССР 30 декабря 1922 г. были приняты Декларация об образовании Союза Советских Социалистических Республик, а также Договор об образовании СССР. В состав субъектов Союза ССР вошли РСФСР, Украинская ССР, Белорусская ССР и Закавказская Федерация (ЗСФСР). В Декларации были закреплены принципы добровольности объединения, равноправия республик и их право свободного выхода из союза. В Договоре устанавливались система союзных органов власти, их компетенция и порядок взаимоотношений с республиканскими органами власти. В связи с тем, что Договор, с одной стороны, создавал связи между республиками, свойственные для федеративного, то есть внутригосударственного объединения, а с другой – был заключен независимыми государствами, он обладал характеристиками как международно-правового, так и внутригосударственного договора255.

В дальнейшем его положения нашли выражение в Конституции СССР,

утвержденной 31 января 1924 г. II Съездом Советов Союза ССР. В ней указывалось, что Российская Социалистическая Федеративная Советская

254Собрание узаконений и распоряжений Рабочего и Крестьянского правительства. 1918. № 51. Ст. 582.

255См.: Авакьян С.А. Конституционное право России. Т. 2. М., 2012. С. 69.

262

Федеративное устройство России

Республика (РСФСР), Украинская Социалистическая Советская Республика (УССР), Белорусская Социалистическая Советская Республика (БССР) и Закавказская Социалистическая Федеративная Советская Республика (ЗСФСР: Советская Социалистическая Республика Азербайджан, Советская Социалистическая Республика Грузия и Советская Социалистическая Республика Армения) объединяются в одно союзное государство – «Союз Советских Социалистических Республик». В результате СССР оформился как федерация союзных республик, а РСФСР в его составе представляла собой федерацию, основанную на автономии ее составных частей. В 1936 г. СССР объединил 11 союзных республик (Азербайджанская ССР, Грузинская ССР и Армянская ССР, бывшие ранее в составе ЗСФСР, непосредственно вошли в состав СССР; Казахская ССР и Киргизская ССР преобразованы из автономных республик)256.

Не менее динамичным был процесс развития Российской Федерации. Конституция РСФСР 1925 г.257, исходившая из признания права всех наций на самоопределение, а также воли трудящихся отдельных национальностей, населяющих Россию, устанавливала, что РСФСР объединяется с этими национальностями путем образования в своем составе национальных автономных советских социалистических республик и областей (ст. 13). В соответствии со ст. 14 следующей Конституции РСФСР 1937 г.258 РСФСР состояла из краев, областей, автономных советских социалистических республик, автономных областей. Согласно Конституции РСФСР 1978 г.259, которая была принята на внеочередной седьмой сессии Верховного Совета РСФСР девятого созыва 12 апреля 1978 г. и до 1992 г. претерпела многократные изменения, Российская Федерация включала в себя республики, края, области, города федерального значения (Москва, Санкт-Петербург), автономную область, автономные округа.

Период, прошедший с момента образования Союза ССР до его распада (26 декабря 1991 г.), вместил в себя множество событий. В этот исторический отрезок произошло дальнейшее развитие советской автономии,

256См.: Советский энциклопедический словарь / гл. ред. А.М. Прохоров. М., 1989. С. 1266.

257Конституция (Основной Закон) Российской Социалистической Федеративной Советской Республики: утверждена постановлением XII Всероссийского Съезда Советов от 11 мая 1925 г. // Собрание узаконений и распоряжений рабоче-крестьянского Правительства РСФСР. 1925. № 30. Ст. 218.

258Конституция (Основной Закон) Российской Советской Федеративной Социалисти-

ческой Республики: утверждена постановлением Чрезвычайного XVII Всероссийского Съезда Советов от 21 января 1937 г. // Известия ЦИК Союза ССР и ВЦИК. 1937. 22 января.

259Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1978. № 15. Ст. 407.

263

Глава 11

пополнился круг автономных республик, возникла новая форма автономии – национальный округ260. Распад СССР явился итогом нарастающего процесса дезинтеграции, охватившего все системы общества – экономическую, политическую, социальную. В результате 15 республик, ранее бывшие в составе СССР, стали самостоятельными государствами.

Кризис государственности, выразившийся в усилении сепаратизма, затронул и Россию. С июля по октябрь 1990 г. декларации, провозглашающие суверенитет автономий в составе РСФСР, были приняты Северо-Осетин- ской АССР; Карельской АССР; Коми АССР; Татарской АССР; Удмуртской АССР; Якутской АССР; Бурятской АССР; Башкирской АССР; Калмыцкой АССР; Марийской АССР; Чувашской АССР261. Существенное влияние на федеративное устройство России оказало подписание 31 марта 1992 г. Федеративного договора, смягчившего противоречия между федеральным центром и стремящимися к суверенитету республиками в составе Российской Федерации. Постановлением Съезда народных депутатов РФ от 10 апреля 1992 г. № 2689-I «О Федеративном договоре»262 он был включен в качестве составной части в Конституцию РФ. Таким образом,

вРоссии была сформирована основанная на новых принципах федерация, включившая в себя республики, автономную область, автономные округа, края, области, города федерального значения. Сложившееся положение

врешающей степени предопределило концептуальную проблему федеративного устройства современной России – неравенство ее субъектов, асимметричность федерации в целом.

§ 2. Конституционно-правовой статус Российской Федерации

Конституционно-правовой статус Российской Федерации устанавливается Конституцией РФ и другими нормативными правовыми актами. В них выражаются те взаимосвязанные признаки, которые характеризуют Россию как суверенное федеративное государство, выступающее самостоятельным субъектом единой внутренней и внешней политики. К со-

260См.: История отечественного государства и права. В 2 ч. Ч. 2 / под ред. О.И. Чистякова. М., 2010. С. 261.

261См.: Распад СССР: документы и факты (1986–1992 гг.). В 2 т. Т. I. Нормативные акты. Официальные сообщения / под общ. ред. С.М. Шахрая; сост. С.Н. Станских. М., 2009.

С.224–252.

262Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 17. Ст. 898.

264

Федеративное устройство России

ставляющим конституционно-правовой статус Российской Федерации элементам относятся: 1) государственная территория, охватывающая территории ее субъектов; 2) независимость власти Российской Федерации как внутри, так и вне ее границ; 3) единая экономическая система, наличие федеральной собственности; 4) единая система федеральных органов власти; 5) единая правовая система, основанная на приоритете федеральных актов; 6) единое федеральное гражданство; 7) государственный язык; 8) государственные символы; 9) единая система обеспечения национальной безопасности;­ 10) самостоятельная международная правосубъектность.

Государственная территория, охватывающая территории ее субъектов, является территориальным элементом конституционно-правового статуса Российской Федерации. Согласно ст. 67 Конституции РФ территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними263. Российская Федерация обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации в порядке, определяемом федеральным законом и нормами международного права. Пределы государственной территории (суши, вод, недр и воздушного пространства) и соответственно пространственный предел действия государственного суверенитета определяет Государственная граница Российской Федерации – линия и проходящая по этой линии вертикальная поверхность. Закон РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-I «О Государственной границе Российской Федерации»264 устанавливает особенности режима, защиты и охраны Государственной границы. Территориальное верховенство означает принадлежность Российской Федерации исключительных прав по распоряжению своей территорией, любых ее изменений, обеспечению целостности и неприкосновенности своей территории.

Независимость власти Российской Федерации как внутри, так и вне ее границ означает, что Российская Федерация обладает таким политико-пра- вовым свойством, как государственный суверенитет, – независимостью от всякой иной власти в отношениях с другими субъектами во внутренних и международных делах. В статье 3 Конституции РФ установлено, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, осуществляющий свою

263См.: Федеральный закон от 31 июля 1998 г. № 155 ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1998. № 31. Ст. 3833.

264Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 17. Ст. 594.

265