Материал: Выдрин И. В

Глава 12

чатский край (в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа); Иркутская область (в результате объединения Иркутской области с входящим в ее состав Усть-Ордынским Бурятским автономным округом); Забайкальский край (в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа). Объединительный процесс охватил края, области с входящими в их состав автономными округами.

Таким образом, процедура, направленная на объединение субъектов РФ, приводит к образованию нового субъекта Федерации в результате коренного переустройства объединяемых субъектов РФ.

296

Глава 13

Административно-территориальное устройство субъектов Российской Федерации

§ 1. Понятие административно-территориального устройства и особенности его правового регулирования

Административно-территориальное устройство – конституцион- но-правовой институт, занимающий промежуточное положение между федеративным устройством Российского государства (федеративное территориальное устройство, связанное с делением страны на субъекты Федерации) и территориальной организацией, приспособленной для функционирования органов местного самоуправления (муниципальное территориальное устройство, касающееся разграничения субъектов РФ на муниципальные образования). Это обстоятельство существенно сказывается на фактическом состоянии данного института, которое де-юре существует, а де-факто зачастую находится в тени местного самоуправления.

Административно-территориальное устройство находится вне пределов исключительной компетенции Российской Федерации и предметов ее совместного ведения с субъектами РФ (ст.ст. 71, 72 Конституции РФ). Значит, оно отнесено к компетенции российских регионов, что и подтверждается федеральным и региональным законодательством. В частности, в ст. 5 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» сказано, что административно-территориальное устройство устанавливается законом субъекта РФ. Вот собственно и вся регламентация. Правда, до настоящего времени свое действие сохраняет Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 августа 1982 г. «О порядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР»280, который в отсутствие возможности принятия по данному вопросу федерального

280 Ведомости ВС РСФСР. 1982. № 34. Ст. 1271.

297

Глава 13

акта играет роль документа, содержащего общие для субъектов РФ подходы при решении вопросов административно-территориальной нарезки их территории. Возможно, по этой причине его и не отменяют, сохраняя в таком виде централизованное присутствие в данной сфере.

Содержательно-ключевое регулирование в этой области отношений отводится, во-первых, региональным конституциям и уставам, во-вторых, специальным законодательным актам с однотипным названием «об адми- нистративно-территориальном устройстве» субъектов РФ. Все они определяют его понятие, классификацию административно-территориальных единиц, организационно-процедурные моменты, связанные с приобретением и изменением их статуса. Именно эти положения составляют основу указанных законов, образуют их структуру.

Конституционно-уставное законодательство регионов демонстрирует разные подходы. Образцом лаконичности в данном отношении может служить устав Ленинградской области: «Административно-территори- альное устройство определяется областным законом, проект которого вносится губернатором области» (и ничего более по этому вопросу). Напротив, развернутую регламентацию содержит устав Красноярского края, который устанавливает виды административно-территориальных единиц, попутно проводит целевое различие между административно-территори- альным и муниципальным территориальным устройством. Устав ЯмалоНенецкого автономного округа фиксирует принципы административнотерриториального устройства: соответствие исторически сложившейся системе расселения в округе; обеспечение эффективности государственного управления и местного самоуправления; развитие национальных культур, культурно-бытовых традиций, хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера.

В большинстве же своем конституции и уставы субъектов РФ ограничиваются классификацией административно-территориальных единиц, иногда перечислением их наименований (как правило, районов и городов республиканского, областного, краевого, окружного и районного значения), обязательной ссылкой на собственный закон об административнотерриториальном устройстве, в том смысле, что он исчерпывающим образом регламентирует различные аспекты данной проблематики.

Именно эти законы содержат определение административно-терри- ториального устройства, которое почти всегда предстает как территориальная организация, порой как территориальное деление (Костромская область), представляющая собой систему, реже совокупность (Республика Башкортостан) административно-территориальных и территориальных

298

Административно-территориальноеустройствосубъектов РоссийскойФедерации

единиц (Красноярский край), систему административно-территориаль- ных единиц и населенных пунктов (Приморский край), систему объектов административно-территориального деления (Калининградская область).

Итак, административно-территориальное устройство – это территориальная организация субъекта Федерации, предусматривающая его деление на административно-территориальные единицы и населенные пункты (территориальные единицы).

Какие факторы влияют на административно-территориальное устройство и каково его главное функциональное назначение? В качестве условий разграничения собственной территории субъекты Федерации, как правило, признают учет исторических и культурных традиций, что особенно характерно для регионов с компактно проживающим коренным населением, наработанные за предшествующее время экономические и хозяйственные связи, сложившуюся социальную инфраструктуру. Между тем главная цель оптимально устроенного административно-территориального деления заключается в обеспечении эффективного государственного и муниципального управления (Ямало-Ненецкий автономный округ), формировании организационно-правовой основы функционирования органов государственной власти и местного самоуправления, участии граждан в управлении государственными и общественными делами (Челябинская область), создании территориальной основы функционирования органов власти (Ханты-Мансийский автономный округ – Югра). Подобные формулировки присущи всем или почти всем региональным законодательным актам такой тематики.

Отличие состоит в том, для организации какой власти приспособлено административно-территориальное устройство? Некоторые субъекты РФ прямо признают, что только для осуществления функций государственного управления (например, Московская область, Республика Татарстан, Красноярский край). Но это положение выдерживается далеко не везде. Нередко органы государственной власти и управления или их территориальные подразделения в административных единицах просто отсутствуют. Их создание не всегда рационально, да к тому же накладно с точки зрения финансовых затрат, поэтому управленческие функции выполняют здесь все те же органы местного самоуправления. Это обстоятельство, пусть косвенно, но признается законами Московской области и Красноярского края. Одним из принципов административно-территориального устройства называется принцип его взаимосвязи с «территориальной организацией местного самоуправления» (Московская область), с «муниципальным территориальным делением» (Красноярский край).

299

Глава 13

Подавляющее большинство регионов полагает, что административная сетка служит целям устройства и государственной власти, и местного самоуправления одновременно. Как правило, соответствующая установка содержится в самом определении административно-территориального устройства (Костромская область, Пермский край). Порой данный вывод следует из понятия административно-территориальной единицы, трактуемой как часть территории региона, в границах которой исполняют свои полномочия органы государственной власти и (или) органы местного самоуправления (Кировская область). Есть и другой вариант, прямо отождествляющий муниципальные образования с административными единицами. Так, в областном законе Ленинградской области от 26 мая 2010 г. «Об администра- тивно-территориальном устройстве Ленинградской области и порядке его изменения» к административно-территориальным единицам отнесены муниципальные образования в статусе муниципальных районов, городских округов и поселений. Более того, границы административных единиц, сказано в данном законе, совпадают с границами муниципальных образований. В законе от 26 октября 2006 г. «Об административно-территориальном устройстве Челябинской области» административной единицей называется территория, находящаяся в юрисдикции органов государственной власти и местного самоуправления и являющаяся муниципальным образованием.

Таким образом, напрашивается следующий вывод: административ- но-территориальные единицы и муниципальные образования – явления, оказавшиеся в современной России очень близкими. Они зачастую представляют собой одну и ту же территорию, существуют в одних и тех же административных и муниципальных границах, но только с точки зрения административно-территориального устройства, они всегда – административные единицы, а с позиции организации местного самоуправления – исключительно муниципальные образования. Просто с «приходом» в Россию местного самоуправления произошло наложение его территориальной организации на существующую сетку административно-терри- ториального устройства. Местное самоуправление в силу своего высокого конституционно-правового статуса (основы конституционного строя, формы народовластия) возобладало над административно-территориаль- ным устройством, значение которого, напротив, несколько померкло. Отсюда и произнесенные в начале этого параграфа слова о двусмысленном положении данного института.

Но все же списывать со счетов административно-территориальную конструкцию было бы ошибочным. Как представляется, по четырем основным причинам.

300