Материал: Выдрин И. В

Административно-территориальноеустройствосубъектов РоссийскойФедерации

Во-первых, отдельные субъекты РФ, как уже отмечалось, резервируют ее для целей осуществления государственного управления (Московская область, Республика Татарстан, Красноярский край), формирования и (или) деятельности органов государственной власти (Забайкальский край). Очевидно, что такому развитию событий в немалой степени поспособствовал Конституционный Суд РФ, разъяснивший, что система органов государственной власти субъектов РФ может включать в себя помимо высших органов также их территориальные подразделения, созданные в административно-территориальных единицах региона281.

Во-вторых, административно-территориальное устройство части субъектов РФ сопряжено с созданием административно-территориальных единиц с особым статусом, границы которых не совпадают с границами муниципальных образований. Примером таких территорий являются административные округа в Ленинградской области. Они образуются для: контроля над осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий; соблюдения условий контракта с главой местной администрации в части выполнения таких полномочий; исполнения отдельных государственных полномочий, осуществление которых затруднено органами исполнительной власти Ленинградской области; организации и координации работы территориальных подразделений областных органов исполнительной власти. В конечном итоге формирование административных округов связано опять-таки с попытками оптимизации регионального государственного управления (все остальные административные единицы в Ленинградской области отождествляются с муниципальными образованиями).

В-третьих, в специальные административно-территориальные единицы трансформировались некоторые бывшие национально-государственные автономии. Такой статус получили, например, Корякский автономный округ в составе Камчатского края, Агинский Бурятский автономный округ в Забайкальском крае, Таймырский Долгано-Ненецкий и Эвенкийский автономные округа (функционирующие ныне в виде районов) в Красноярском крае. В законе об административно-территориальном устройстве Красноярского края образование существующих на особом положении территорий объясняется необходимостью учета их интересов государственной властью края.

281 См.: Постановления Конституционного Суда РФ: от 24 января 1997 г. № 1-П «По делу

опроверке конституционности Закона Удмуртской Республики «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике»; от 30 ноября 2000 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области» // Собрание законодательства РФ. 1997. № 5. Ст. 708; 2000. № 50. Ст. 4943.

301

Глава 13

В-четвертых, сохранение системы административно-территориально- го устройства в качестве элемента территориальной основы Российской Федерации связано также с организацией и осуществлением государственной власти и управления. В непосредственной привязке к административ- но-территориальному делению функционирует ряд элементов федеральной и региональной судебной системы. Так, в соответствии с Федеральным конституционным законом от 7 февраля 2011 г. № 1-ФКЗ «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации»282 районные суды создаются в так называемых судебных районах, территории которых охватывают районы, города, иные соответствующие им административно-территориальные единицы. Этот же принцип действует в Федеральном законе от 17 декабря 1998 г. № 188 ФЗ «О мировых судьях в Российской Федерации»283. В ад- министративно-территориальном (а не муниципальном) образовании с численностью населения менее 15 тыс. человек, согласно данному закону, создается один судебный участок (ст. 4). При их формировании в расчет принимается также количество рассматриваемых в административно-тер- риториальной единице уголовных, гражданских и административных дел.

Другим примером практического использования административнотерриториального устройства служит Федеральный закон от 18 декабря 1997 г. № 152 ФЗ «О наименованиях географических объектов»284, под которыми понимаются именно административно-территориальные единицы, а не муниципальные образования.

Как будто на систему административного устройства завязано создание территориальных звеньев прокуратуры (прокуроры городов, районов)285, территориальных подразделений Федеральной противопожарной службы, формируемых в населенных пунктах286, межрайонных следственных отделов, следственных отделов и отделений Следственного комитета РФ по районам и городам287. О неопределенности в этом вопросе свидетельствует используемая нормативными актами терминология. Все дело в том, что

282Собрание законодательства РФ. 2011. № 7. Ст. 898.

283Собрание законодательства РФ. 1998. № 51. Ст. 6270.

284Собрание законодательства РФ. 1997. № 51. Ст. 5718.

285См.: Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 8. Ст. 366.

286См.: Постановление Правительства РФ от 20 июня 2005 г. № 385 «О федеральной противопожарной службе Государственной противопожарной службы» // Собрание законодательства РФ. 2005. № 26. Ст. 2649.

287См.: Указ Президента РФ от 14 января 2011 г. № 38 «Вопросы деятельности Следственного комитета Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2011. № 4. Ст. 572.

302

Административно-территориальноеустройствосубъектов РоссийскойФедерации

города и районы – термины, присущие одновременно законодательству об административно-территориальном устройстве и местном самоуправлении. С точки зрения первого район есть административно-территориаль- ная единица, а вот с позиции второго район – муниципальное образование.

Вдругих случаях организация власти и управления явно сориентирована на муниципально-территориальное деление. Военные комиссариаты субъектов РФ, будучи территориальными органами Министерства обороны, имеют свои муниципальные отделы, создаваемые в городских округах

имуниципальных районах (п. 9 Положения о военных комиссариатах288). В соответствии с Федеральным законом от 28 марта 1998 г. № 53 ФЗ «О воинской обязанности и военной службе»289 военкоматы ведут воинский учет по муниципальным образованиям. Таким же образом устроены территориальные органы МВД России в виде управлений, отделов Министерства внутренних дел по районам, городам и иным муниципальным образованиям290. Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52 ФЗ «О са- нитарно-эпидемиологическом благополучии населения»291 предусматривает, что территориальные органы федерального ведомства в сфере сани- тарно-эпидемиологического надзора функционируют в муниципальных образованиях.

Таким образом, существующее раздвоение территориальной организации по типу административно-территориального и муниципального устройства напрямую сказывается на отраслевом законодательстве, содержащихся в нем подходах к организации власти и осуществлению государственного управления.

Взаключение немного статистики. По официальным данным, в Российской Федерации образовано 1868 административных районов, 1099 городов, 328 внутригородских районов и 1295 поселков городского типа292. И хотя эти сведения из Общероссийского классификатора объектов адми- нистративно-территориального деления, они не содержат данных о количестве сельсоветов (сельских округов) и сельских населенных пунктов.

288Указ Президента РФ от 7 декабря 2012 г. № 1609 «Об утверждении Положения о военных комиссариатах» // Собрание законодательства РФ. 2012. № 50. Ст. 7017.

289Собрание законодательства РФ. 1998. № 13. Ст. 1475.

290См.: Приказ МВД России от 21 апреля 2011 г. № 222 «Об утверждении Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации на районном уровне» // Российская газета. 2011. 21 июня.

291Собрание законодательства РФ. 1999. № 14. Ст. 1650.

292См.: Регионы России. Социально-экономические показатели. 2010: статистич. сб. М.: Росстат, 2010. С. 20–21.

303

Глава 13

§ 2. Виды административнотерриториальных единиц

На принятой ныне в субъектах РФ классификации административ- но-территориальных единиц, критериях, отграничивающих их друг от друга, сказалось влияние Указа Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 августа 1982 г. «О порядке решения вопросов административнотерриториального устройства РСФСР». Многие его положения стали частью регионального законодательства об административно-терри- ториальном устройстве, которое состоит из двух основных элементов: административно-территориальных единиц и населенных пунктов (территориальных единиц). Впрочем, это разграничение не всегда обязательное, поскольку часть субъектов РФ под административной единицей понимает всю «линейку» существующих территорий, включая в нее и населенные пункты.

Административно-территориальная единица квалифицируется как часть территории субъекта РФ, созданная в фиксированных границах, имеющая собственное официальное наименование и статус. Это самое общее и «простое» определение из всех встречающихся в региональных законодательных актах. По закону Саратовской области, административ- но-территориальная единица – это часть территории области, «включающая определенное географическое пространство с соответствующими населенными пунктами». В Ханты-Мансийском автономном округе они получили статус территориальных образований, «создаваемых органами государственной власти для реализации государственных полномочий». В Башкортостане административная единица – часть территории республики «в установленных границах с одним или несколькими населенными пунктами, полученная в результате административно-территориального деления». В Кировской области – это «часть территории с закрепленными границами, наименованием, статусом и территорией, в границах которой исполняют свои полномочия органы государственной власти и (или) местного самоуправления».

Очевидно, что ключевыми признаками административно-территори- альной единицы являются территория, замкнутая в официально установленных административных границах, собственное наименование и статус (района, города, поселка, сельсовета и т.д.).

304

Административно-территориальноеустройствосубъектов РоссийскойФедерации

Видами административно-территориальных единиц293 признаются районы, внутригородские районы, сельсоветы (Свердловская область), районы, города республиканского значения, районы в городах (Республика Татарстан), районы и города областного значения (Брянская область). Но чаще всего к административным единицам регионы относят районы и сельсоветы (Саратовская область). Эта модель базируется на четком отграничении районов и сельсоветов как административно-территориаль- ных единиц, так сказать в «чистом» виде, от собственно населенных пунктов (городов, сел, деревень и т.д.).

Другая группа субъектов Федерации присваивает статус администра- тивно-территориальных единиц городам с территориальным районом, городам, не имеющим территориального деления, районам, поселкам городского типа, сельсоветам, то есть буквально всему (Челябинская область). В Калужской области точно такой же подход – районы, города, поселки, села, деревни, хутора, железнодорожные станции и разъезды, дачные поселки – административно-территориальные единицы. В таком подходе есть свой резон, так как административная единица (район или сельсовет) уравнивается с точки зрения административно-территориального устройства с населенным пунктом. Кроме того, в таких субъектах РФ администра- тивно-территориальное устройство изначально проецируется под задачи и государственного, и муниципального управления.

Наконец, третья группа регионов признает разные варианты соотношения населенных пунктов и административных единиц (Башкортостан, Удмуртия). Населенный пункт, сказано в законе об административно-тер- риториальном устройстве Республики Удмуртия, может входить в состав территории административно-территориальной единицы, являться адми- нистративно-территориальной единицей или иметь в составе своей территории административно-территориальные единицы.

Таким образом, однозначного ответа на вопрос о том, что понимается под административно-территориальной единицей, не существует. Каждый раз приходится сверяться с нормами законов субъектов РФ об админи- стративно-территориальном устройстве. А они, как видно из вышеизложенного, подходят к его решению различным образом.

Целесообразно привести краткую характеристику ключевых админи- стративно-территориальных единиц.

293 Закон об административно-территориальном устройстве Краснодарского края содержит определение вида (категории) административно-территориальных единиц: это их совокупность, обладающая однородным правовым статусом.

305