Материал: Выдрин И. В

Административно-территориальноеустройствосубъектов РоссийскойФедерации

тивном и территориальном отношении. В Тыве созданы так называемые арбаны – сельские административно-территориальные образования с численностью жителей до 500 человек, входящие в состав сумона (сельсовета)

ине имеющие самостоятельного бюджета.

Всистеме территориального устройства части субъектов РФ обособленное место занимают закрытые административно-территориальные образования, которые с позиции законодательства о местном самоуправлении являются муниципальными образованиями в статусе городских округов.

Словом, административно-территориальное устройство Российской Федерации довольно разнообразно, хотя и подчинено некоторым общим правилам, что неизбежно сказывается на его облике.

§3. Изменения в административно-территориальном устройстве субъектов Российской Федерации

Набор изменений в системе административно-территориального устройства примерно одинаков во всех субъектах РФ. Возможными их вариантами могут быть: создание, преобразование, упразднение, объединение, присоединение, разделение и выделение административно-терри- ториальных единиц, изменение их границ и статуса, а также перенесение административного центра. Все они имеют непосредственное отношение и к корректировке статуса населенных пунктов (территориальных единиц).

Создание административных и территориальных единиц предполагает возникновение новых районов, городских и сельских населенных пунктов. Закон «Об административно-территориальном устройстве Оренбургской области» устанавливает некоторые критерии создания таких единиц. В первую очередь в расчет принимается наличие населения: 20 тыс. человек при образовании района, 200 человек – сельского или поселкового совета, 100 человек при создании населенного пункта. Учитывается возможность организации в границах конкретной территории необходимых коммунально-бытовых и социальных услуг населению. Создание сопряжено с установлением границы новой административной единицы или населенного пункта.

Преобразованием считается изменение, осуществляемое в формах объединения, присоединения, разделения и выделения административнотерриториальной единицы, корректировки статуса административной и

311

Глава 13

территориальной единицы. В Башкортостане при преобразовании, например, района учитываются сложившееся на данной территории сочетание сельскохозяйственного и иного производства, тяготение сельсоветов и городских населенных пунктов к определенному центру, состояние путей сообщения и средств связи между населенными пунктами, численность населения (более 20 тыс. человек) и общий экономический потенциал.

Объединение как форма преобразования представляет собой объединение территорий двух и более административных единиц, в результате которого образуется новое административное образование и одновременно ликвидируются объединившиеся территории. Объединение влечет за собой установление границы вновь образованной территориальной единицы.

Присоединение – территориальное присоединение к одной административной единице одного и более административно-территориального образования. При этом административная единица, к которой присоединяются другие территории, сохраняет свое наименование и статус, а присоединяемые территориальные образования упраздняются.

Разделение – деление административной единицы, в результате которого из одного территориального образования создаются два и более новых, а разделенная административная единица ликвидируется и исключается из реестра административно-территориальных единиц.

Выделение – вычленение части территории, следствием которого из одной административной единицы образуется одна или несколько новых территорий. Выделение не влечет за собой ликвидацию или изменение статуса той административной единицы, из состава которой вышли ее отдельные части.

Порой законы субъектов РФ вместо термина «преобразование» используют понятие «реорганизация» административно-территориальных единиц (Ханты-Мансийский автономный округ).

Еще одной формой преобразования является изменение статуса (категории, вида) административной или территориальной единицы (например, отнесение города районного значения к городу республиканского подчинения). При этом во внимание принимаются изменения в численном составе населения, характере его занятости, экономические, социаль- но-культурные, хозяйственные и иные факторы, позволяющие наделить, к примеру, сельский населенный пункт статусом поселка городского типа.

Упразднение – ликвидация административно-территориальной или территориальной единицы с последующим исключением ее из реестра административно-территориальных образований. Причины упразднения

312

Административно-территориальноеустройствосубъектов РоссийскойФедерации

могут быть различными: отсутствие инфраструктуры, находящегося в собственности недвижимого имущества, населения (Ивановская область), отсутствие постоянно проживающих жителей (Оренбургская область, Республика Башкортостан). В Татарстане упразднение района производится в случае включения всей его территории в состав соседних районов. Ликвидация касается только того населенного пункта, из которого выехали жители, либо в котором нет ни одного дома. В Бурятии упразднению подлежат те населенные пункты, которые фактически слились с городами или поселками городского типа.

Востребованной формой изменения административно-территори- альной единицы может стать перенесение ее административного центра. Обычно оно вызвано необходимостью улучшения транспортной и пешеходной доступности такого центра населению, оптимизации размещения государственных или муниципальных органов, повышения доступности государственных или муниципальных услуг, оказываемых жителям той или иной территории.

Изменение границ административно-территориальных единиц сопряжено с отнесением части территории района или населенного пункта к другому административно-территориальному образованию.

Отдельный вопрос касается присвоения наименования или переименования административных и территориальных единиц, который в отличие от всех иных изменений решается в соответствии с федеральным законодательством, а не законами субъектов РФ. Полномочия региональных и муниципальных органов власти в этой части сводятся в основном к инициации данного вопроса. Присвоение наименований и переименований административных и территориальных единиц, сказано в законе «Об ад- министративно-территориальном устройстве Сахалинской области», производится с учетом государственных интересов, мнения населения, географических, исторических, национальных и других местных условий. Решение данного вопроса осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 18 декабря 1997 г. № 152 ФЗ «О наименованиях географических объектов».

Согласно ему административно-территориальные единицы, населенные пункты, равно как и субъекты РФ, подпадают под понятие географического объекта, что объясняет применение его норм в этой сфере. Присвоение имени какой-либо территории служит для целей ее отличия и распознавания. Вот почему не может быть одного наименования у нескольких однородных географических объектов в пределах одной и той же административно-территориальной единицы. Если это имеет место,

313

Глава 13

то переименование объекта мотивировано. Переименование допускается также, когда существующее наименование территории не соответствует правилам русской орфографии или орфографии народов России, традициям употребления наименований на этих языках. Целью переименования может служить возвращение отдельным административно-территориаль- ным единицам имен, широко известных в прошлом и настоящем.

Административным и территориальным единицам могут даваться имена лиц, непосредственно принимавших участие в их открытии, изучении, освоении или основании. Имена выдающихся государственных и общественных деятелей, представителей науки, культуры и других имеющих перед государством заслуги лиц могут присваиваться посмертно, но только тем территориям, которые вообще не имеют наименований (в отличие от советской практики переименования городских и сельских населенных пунктов).

Присвоение наименований административно-территориальным единицам и населенным пунктам, их переименование осуществляется Правительством РФ по представлению уполномоченного федерального органа исполнительной власти (Федеральная служба геодезии и картографии России)294. Исключение составляют города, которые именуются и переименовываются федеральными законами на основании представлений законодательных органов государственной власти субъектов РФ.

Наименования административных и территориальных единиц подлежат учету и регистрации. В целях обеспечения единообразного и устойчивого употребления наименований этих и других географических объектов Федеральной службой геодезии и картографии ведется Государственный каталог географических названий.

Иные федеральные органы исполнительной власти в пределах своей компетенции осуществляют подготовку и издание словарей и справочников наименований географических объектов, а также карт и атласов Российской Федерации. Уже указывалось, что и региональные органы власти осуществляют подготовку и издание соответствующей справочной литературы на языках народов Российской Федерации.

Создание, преобразование, упразднение, изменение границ и статуса административных и территориальных единиц представляют собой совокупность последовательно осуществляемых действий, иногда называемых административно-территориальным процессом. Он состоит из несколь-

294 Уполномоченный орган определен постановлением Правительства РФ от 12 февраля 1998 г. № 177 «Вопросы реализации Федерального закона “О наименованиях географических объектов”».

314

Административно-территориальноеустройствосубъектов РоссийскойФедерации

ких этапов: выдвижение инициативы изменения административно-тер- риториального устройства; учет мнения населения по вопросам адми- нистративно-территориальных преобразований; разработка и принятие нормативного акта об изменениях административно-территориального устройства; учет и регистрация новой административной единицы или населенного пункта.

Выдвижение инициативы изменения административно-территориаль- ного устройства принадлежит самым разным субъектам, в числе которых население, проживающее на соответствующей территории, юридические лица, органы местного самоуправления, региональные органы государственной власти (Приморский край), органы государственной и муниципальной власти (Ханты-Мансийский автономный округ, Республика Татарстан), субъекты законодательной инициативы (Брянская область). В Орловской области эту тему инициируют депутаты областного Совета, его комитеты и постоянные комиссии, губернатор области, представительные органы муниципальных образований, население.

Учет мнения населения осуществляется путем принятия решений на сходах (собраниях) граждан, проведения публичных слушаний, опросов жителей (Красноярский край), посредством голосования в порядке, установленном федеральным законодательством для местного референдума, проведения опроса, публичных слушаний, принятия решений представительных органов местного самоуправления (Брянская область), опроса граждан (Челябинская область). В Приморском крае мнение населения выявляется органами местного самоуправления путем проведения собраний (конференций) граждан или их опроса в соответствии с уставами муниципальных образований. По результатам итогов собрания или опроса местный представительный орган принимает муниципальный правовой акт, отражающий мнение жителей соответствующей территории. В Саратовской области мнение граждан учитывается по решению представительного органа муниципального образования в порядке, установленном Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Третий этап связан с подготовкой законопроекта об изменении адми- нистративно-территориального устройства региона. К нему должен быть приложен ряд документов. Во-первых, это заключение соответствующего должностного лица или органа. В Ханты-Мансийском округе это заключение губернатора о целесообразности административно-территориально- го преобразования. В Саратовской области заключение готовит комиссия по административно-территориальному устройству области. В Башкор-

315