Материал: Выдрин И. В

Муниципальные образования в системе территориального устройства…

городов, имеющих районное деление (в стране их чуть больше 60), вторые естественным образом строятся на базе административных районов в городе. Таким образом, речь идет о разукрупнении больших муниципальных образований. В первую очередь так называемых городов-миллион- ников, административных центров субъектов РФ, в общем, относительно благополучных в финансовом и экономическом отношении. Соответствующий процесс начался: разрабатываются проекты региональных законов, предусматривающих создание муниципалитетов новых типов, определяется количественный состав представительных органов внутригородских районов, выборы которых в отдельных городах проведены в сентябре 2014 г.

Следует отметить, что новые самоуправляющиеся территории наделяются федеральным законодателем полным набором признаков муниципального образования: от устава и органов местного самоуправления до самостоятельного бюджета, муниципальной собственности и отдельного перечня вопросов местного значения. Статусом городского округа с внутригородским делением и внутригородского района муниципалитеты (равно как и все остальные их типы) наделяются законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований. Известную трудность может представлять собой процедура преобразования существующих пока городских округов в городские округа с внутригородским делением. В соответствии

сЗаконом № 131 ФЗ данная процедура именуется изменением статуса городского округа – одним из видов преобразований муниципалитетов (ст. 13). Так вот, изменение статуса осуществляется законом субъекта РФ

сучетом мнения населения городского округа в соответствии с его уставом (ч. 7.1 ст. 13). Главное здесь заключается в том, в какой форме будет учитываться мнение населения: посредством его голосования, проведения публичных слушаний или оно будет выражено представительным органом муниципалитета.

Иллюстрации существующих в Российской Федерации муниципальных образований отчасти поможет их классификация, содержащаяся в учебнике «Муниципальное право России»304 под редакцией профессора С.А. Авакьяна.

Взависимости от характера осуществляемых муниципальными образованиями полномочий они подразделяются на: муниципалитеты, решающие только вопросы местного значения (сельские и городские поселения,

304 См.: Муниципальное право России / С.А. Авакьян, В.Л. Лютцер, Н.Л. Пешин и др.; отв. ред. С.А. Авакьян. М., 2010. С. 172–173.

321

11  Коллектив авторов

Глава 14

внутригородские территории городов федерального значения); муниципальные образования, решающие вопросы местного значения, а также переданные им отдельные государственные полномочия (городские округа и муниципальные районы). Городские округа с внутригородским делением относятся к группе муниципальных образований, способных при необходимости выполнять отдельные государственные полномочия.

В зависимости от места в системе местного самоуправления: первичные (сельские и городские поселения, внутригородские районы, внутригородские территории в городах федерального значения); вторичные (муниципальные районы, городские округа с внутригородским делением). Вторичные муниципальные образования включают в себя другие (первичные) муниципалитеты. Например, муниципальные районы могут объединять несколько сельских и городских поселений или только сельских территорий.

К этому можно добавить деление на муниципальные образования общего типа (сельские и городские поселения, городские округа и муниципальные районы); специальные муниципальные образования (внутригородские территории городов федерального значения, закрытые административнотерриториальные единицы, наукограды). Основную массу современных муниципальных образований составляют муниципалитеты общего типа. Муниципалитетов специального типа в Российской Федерации около 300.

Конечно, муниципальные образования разнятся по численности населения, размерам территории, ресурсной обеспеченности, иным параметрам, но с правовой точки зрения все они обладают одинаковым набором признаков.

§ 3. Образование, преобразование и упразднение муниципальных образований

Споявлением муниципальных образований появилась потребность

врегулировании процедуры их создания, видоизменения и ликвидации. В федеральном законодательстве они называются «образованием», «преобразованием» и «упразднением» муниципальных образований. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» 1995 г., введя их в оборот, передал регламентацию процедур образования, преобразования и упразднения муниципалитетов субъектам Российской Федерации. Именно региональные законы составили первичную (в целом качественную) правовую основу регулирования соответствующих правоотношений.

322

Муниципальные образования в системе территориального устройства…

Закон № 131 ФЗ изменил положение дел. С его принятием данные вопросы почти целиком перешли в ведение федерального центра, который подверг их интенсивной правовой обработке. Процедуры образования, преобразования и упразднения муниципальных образований представляют собой совокупность последовательных организационно-правовых действий, участниками которых выступают органы государственной власти, органы местного самоуправления и население самоуправляющихся территорий.

Образование муниципальных образований – процесс создания муниципальных образований на территориях, где местное самоуправление не осуществляется. Первоначально процесс создания муниципалитетов происходил за счет наделения этим статусом административно-территориаль- ных единиц субъектов РФ – городов, районов, поселков, сельсоветов и т.д. Он носил массовый характер и пришелся примерно на 1995–1996 гг. и на 2003–2005 гг. – время принятия федеральных законов об общих принципах организации местного самоуправления.

В настоящее время образование новых муниципалитетов возможно двумя способами: путем создания вновь образованных поселений на межселенных территориях и посредством преобразования муниципальных единиц (ст.ст. 13, 13.2 Закона № 131 ФЗ).

Первый вариант осуществляется законами субъектов Российской Федерации по инициативе населения, выдвинутой на сходе граждан, проживающих в населенном пункте, расположенном на межселенных территориях. Инициаторами данной процедуры могут быть также органы местного самоуправления, органы власти субъектов РФ и даже федеральные органы государственной власти. Указанная инициатива оформляется решениями соответствующих субъектов.

Эти же субъекты вправе инициировать вопрос о преобразовании муниципалитета, в результате чего формируется новое муниципальное образование. Оно может возникнуть в результате объединения двух и более самоуправляющихся территорий в одну новую. Или, напротив, по результатам разделения одного муниципалитета на два и более новых (ч. 8 ст. 13 Закона № 131 ФЗ). Показательной иллюстрацией процесса создания новых муниципальных территорий может служить выделение внутригородских районов из городского округа с внутригородским делением – еще одна форма (способ) преобразования муниципалитетов. Способ весьма актуальный, вплотную связанный с реформированием крупных, имеющих районное деление городов. В ближайшее время оно станет основным каналом возникновения новых муниципальных образований.

323

Глава 14

Преобразование муниципалитетов – процедура, сопряженная с объединением или разделением муниципальных образований, изменением их прежнего статуса (например, переход из сельского поселения в городское или наоборот), выделением внутригородских районов из городских округов с районным делением. В сущности, это исчерпывающий перечень законодательных форм преобразования муниципалитетов.

Объединение – слияние двух или более муниципальных образований в одно новое с переходом правомочий каждого из объединяющихся муниципальных образований к вновь возникшему муниципалитету. При этом объединенные территории утрачивают свое существование в качестве самостоятельных муниципальных образований.

Разделение – деление одного муниципального образования на две и более самоуправляющиеся территории. Естественно, что разделяемое муниципальное образование ликвидируется с передачей его территории, правомочий вновь создаваемым муниципальным образованиям.

Выделение –созданиеодногоилинесколькихмуниципальныхобразований путемвыделенияихизсоставапреобразуемогомуниципальногообразования с передачей им части территории последнего. Выделение внутригородских районов из городского округа сопровождается наделением районов перечнем собственных вопросов местного значения, имуществом, находящимся в муниципальной собственности, средствами местного (районного) бюджета, иными атрибутами самостоятельного муниципального образования.

Изменение статуса муниципального образования связано с получением нового или лишением прежнего положения муниципалитета. Изменение статуса по Закону № 131 ФЗ может быть связано с наделением городского поселения правами городского округа или получения последним прав городского округа с внутригородским делением. Изменение статуса возможно в связи с превращением городского поселения в сельское.

Преобразование муниципалитетов осуществляется законами субъектов РФ по инициативе, как уже отмечалось, населения, органов местного самоуправления, федеральных и региональных органов власти.

Упразднение муниципальных образований – процедура прекращения самоуправляющихся территорий на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях при условии, что численность населения упраздняемой территории составляет не более 100 человек. Причем решение о ликвидации должно быть принято на сходе проживающих в поселении граждан. Упразднение осуществляется региональным законом по инициативе органов местного самоуправления, федеральных и региональных органов власти или, как уже указывалось, населением на сходе.

324

Раздел 5

КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ

Глава 15

Система государственных

имуниципальных органов власти

вРоссийской Федерации

§1. Понятие и виды государственных

имуниципальных органов власти

Ни одно государство не может обойтись без специально учреждаемых властно-управленческих структур, именуемых органами государственной и муниципальной власти. Они – объективная данность, без которой немыслимо существование и функционирование государства, пусть даже самого примитивно устроенного. Доказательством тому служит весь исторический путь развития государства от его античных форм до современных моделей. Не будет преувеличением утверждение, что история человечества – это во многом история государственных и муниципальных институтов, отчасти оставшихся в прошлом, а частично существующих и поныне. Потому-то философские и политические воззрения, отрицающие на определенном этапе социальной эволюции государство и его аппарат, называют утопическими. Нет, они, бесспорно, имеют право на существование, но с практической стороной организации социума совершенно расходятся. И даже в странах, испытавших на себе все ожесточение классовой борьбы и революционных событий, слом старой государственной машины

325