Материал: Выдрин И. В

Глава 13

тостане подготовка заключений возлагается на республиканское правительство и комиссию по административно-территориальному устройству при президенте Республики. Во-вторых, это соответствующие правовые

ииные обоснования необходимости предполагаемого изменения, исходя из перспектив системы расселения, экономического и социального развития, улучшения среды обитания, оптимизации управленческих функций

идругих факторов. В-третьих, смета расходов, необходимых для проведения предполагаемого изменения, с указанием источников их покрытия. В-четвертых, документы, подтверждающие учет мнения населения (решения представительных органов муниципальных образований, решения об итогах местных референдумов, решения сходов граждан и т.д.). В-пятых, схематическая карта предполагаемых изменений.

Надо иметь в виду, что законы некоторых субъектов РФ требуют предоставления этих и иных документов еще на этапе выдвижения инициативы, а не на стадии подготовки соответствующего законопроекта.

Решение об административно-территориальном преобразовании оформляется, как правило, законом субъекта Федерации.

Четвертый этап связан с учетом и регистрацией административно-тер- риториальных единиц и населенных пунктов (территориальных единиц) в форме специального реестра (в Челябинской области – перечня), ведение

иутверждение которого возлагается на различные органы государственной власти субъектов РФ. В Башкортостане он утверждается республиканским правительством, которое же ведет учет и регистрацию административных единиц. В Ханты-Мансийском автономном округе ведение реестра осуществляется органом исполнительной власти, уполномоченным губернатором округа. В Челябинской области перечень административно-тер- риториальных единиц утверждается Законодательным Собранием, оно же вносит в него изменения. В Тыве соответствующий реестр утверждается постановлением палат Великого Хурала по представлению Председателя Правительства. Содержание и порядок ведения реестра в Республике Татарстан устанавливается Президентом Республики.

Данные об административно-территориальных единицах и населенных пунктах фиксируются в официальных справочниках (каталогах), которые издаются региональными органами власти с определенной регулярностью (в отдельных субъектах РФ не реже одного раза в десять лет).

Таковы общие черты административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации.

316

Глава 14

Муниципальные образования в системе территориального устройства современной России

§ 1. Понятие и признаки муниципального образования

Современное демократическое государство не может обеспечить эффективное управление социальными процессами, если в стране не создано, не гарантировано и не действует местное самоуправление. Местное самоуправление, сказано в Европейской хартии, должно найти отражение в национальном законодательстве, а по возможности и в конституционном законодательстве295.

Наряду с субъектами РФ местное самоуправление является уровнем территориальной организации публичной власти государства, причем уровнем – низовым, первичным. Местное самоуправление как форма организации публичной власти осуществляется в границах отдельных муниципальных образований.

Муниципальное образование – одно из ключевых понятий российского местного самоуправления. Многие другие термины органически привязаны к нему: «население муниципального образования», «устав муниципального образования», «глава муниципального образования» и т.п.

Термин «муниципальное образование» появился в российском законодательстве в начале 1990-х годов. При этом Конституция РФ, определяя территориальную основу местного самоуправления, не содержит этого понятия, а лишь фиксирует, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций (ч. 1 ст. 131).

Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»296 (далее – Закон № 131 ФЗ) муниципальное образование –

295См.: Федеральный закон от 11 апреля 1998 г. № 55 ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» // Собрание законодательства РФ. 1998. № 15. Ст. 1695.

296Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

317

Глава 14

городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ, городской округ с внутригородским делением, внутригородской район либо внутригородская территория города федерального значения.

Территориальная организация местного самоуправления в современной России привязана к существующему административно-территориаль- ному устройству, что нашло отражение в действующем законодательстве: «территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов» (ч. 1 ст. 11 Закона № 131 ФЗ)297.

Оценивая зависимость муниципального и административно-террито- риального устройства, Конституционный Суд РФ отметил, что федеральное законодательство связывает формирование местного самоуправления с существующим территориальным делением субъектов РФ на населенные пункты и административно-территориальные единицы. Таким образом, был сделан вывод о существующей и вполне объективной привязке муниципального устройства к административно-территориальной организации субъектов РФ. В то же время, по мнению Суда, эта привязка не является абсолютной, поскольку федеральное законодательство жестко не связывает территориальную организацию муниципалитетов и админи- стративно-территориальное устройство регионов298.

Утративший силу Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»299 содержал развернутое определение муниципального образования. В нем нашли отражение следующие особенности муниципального образования: общая территория, осуществление местного самоуправления, муниципальная собственность, местный бюджет и выборные (представительные) органы. Действующее законодательство такого перечня не содержит, однако анализ конституционных и законодательных положений о местном самоуправлении позволяет выделить ряд существенных признаков муниципальных образований:

– населенная территория, в границах которой осуществляется местное самоуправление;

297См.: ОК 019-95. Общероссийский классификатор объектов административно-террито- риального деления, утвержденный постановлением Госстандарта России от 31 июля 1995 г. № 413. М., 1997 (Т. 1, 2, 3).

298См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 3 ноября 1997 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 26 ноября 1996 года “Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления” в связи с запросом Тульского областного суда» // Собрание законодательства РФ. 1997. № 45. Ст. 5241.

299Собрание законодательства РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.

318

Муниципальные образования в системе территориального устройства…

–принятый и зарегистрированный устав муниципального образования;

–муниципальная собственность;

–местный бюджет;

–органы местного самоуправления;

–собственная компетенция по решению вопросов местного значения;

–официальные символы муниципального образования – не обязательный атрибут современного муниципалитета, учитывая, что органы местного самоуправления вправе (но не обязаны) устанавливать символы, отражающие исторические, культурные, национальные и иные местные традиции и особенности.

По данным Минрегионразвития России (по состоянию на 1 января 2014 г.), в стране функционировало 22 777 муниципальных образований300. Это примерно на 2,5 тыс. меньше, чем в начале реформы в 2003 г. В 2010 г. их было 23 940, в 2013 г. – 23 001301. Сокращение происходит в первую очередь за счет упразднения сельских поселений – самых слабых муниципальных образований в системе российского местного самоуправления. Во многом этот процесс связан с отсутствием научно обоснованного подхода к проектированию муниципального деления. Невнятно звучащий в федеральном законодательстве о местном самоуправлении демографический критерий, неучтенные экономический потенциал и перспективы развития муниципальных образований породили большое количество несостоятельных муниципальных территорий302.

§ 2. Виды муниципальных образований

Закон № 131 ФЗ устанавливает следующие виды муниципальных образований:

•• сельское поселение –одинилинесколькообъединенныхобщейтеррито- рией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

300См.: Россия в цифрах. 2014: краткий статистический сборник. М.: Росстат, 2014.

301См.: Басаргин В. Минрегион России выступает за исключение несвойственных местному самоуправлению полномочий // Муниципальная власть. 2010. № 4. С. 8–9.

302См.: Выдрин И.В. Муниципальное право России. М., 2012. С. 88.

319

Глава 14

•• городское поселение – город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением, а также посредством выборных и иных органов местного самоуправления;

•• муниципальный район – несколько поселений (поселений и межселенных территорий), объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Последние помимо вопросов местного значения могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными и региональными законами;

•• городской округ – городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения поселения и муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ;

•• городской округ с внутригородским делением – городской округ, в котором в соответствии с законом субъекта РФ образованы внутригородские районы в качестве внутригородских муниципальных образований;

•• внутригородской район – внутригородское муниципальное образование на части городского округа с внутригородским делением, в границах которого местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления (критерии для деления таких городских округов на внутригородские районы устанавливаются законами субъекта РФ и уставами муниципальных образований);

•• внутригородская территория (внутригородское муниципальное образование) города федерального значения – часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Довольно долго классификатор российских муниципалитетов ограничивался только пятью типами. В 2014 г. он пополнился двумя новыми видами муниципальных образований: городскими округами с внутригородским делением и внутригородскими районами303. Первые касаются

303 См.: Федеральный закон от 27 мая 2014 г. № 136 ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”» // Российская газета. 2014. 30 мая.

320