Материал: Выдрин И. В

Глава 15

всегда сопровождался параллельным возведением новой государственновластной конструкции со всеми ее достоинствами и недостатками.

Востребованность государственных и муниципальных органов, их влияние обусловливают повышенное и совершенно оправданное внимание права к вопросам устройства власти и пределам ее осуществления. Не случайно любая конституция примерно на две трети от своего общего объема состоит из норм, регулирующих порядок образования государственных и местных органов, их компетенцию, основы организационно-правовых отношений между собой, взаимоотношений с гражданами, политическими партиями, иными институтами, представляющими гражданское общество. Иного не дано, такова реальность.

Это обстоятельство актуально и для Российской Федерации, где с начала 1990-х годов сложилась принципиально новая модель власти, элементами которой стали ранее неизвестные нашей действительности властные институты (Президент, Федеральное Собрание, Конституционный Суд, местное самоуправление и т.д.).

Значимость государственных и муниципальных органов объясняется, во-первых, задачами управления, все более возрастающими в современных условиях и по сферам деятельности, и по сложности управленческих механизмов. Данный фактор имеет непосредственное отношение к Российской Федерации, не знавшей прежде, например, разветвленной банковской системы, рынка ценных бумаг, многих хитросплетений имущественных отношений в качестве самостоятельных направлений государственного регулирования. Их появление обусловило создание, в частности, Федерального агентства по управлению государственным имуществом (Росимущество) – федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по управлению федеральным имуществом, в том числе в области земельных отношений. На уровне местного самоуправления такими вопросами занимаются созданные в первой половине 1990-х годов комитеты (департаменты) по управлению муниципальным имуществом. Закономерно, что процесс наращивания новых зон деятельности сопровождается количественным ростом государственных органов.

Во-вторых, функционирование государственных органов поддерживает бесперебойный характер работы всей системы публичной власти, обеспечивает непрерывное осуществление государственных функций. И если в случае реорганизации государственного аппарата один из его элементов упраздняется, функции прекратившего существование органа передаются другой структуре. Подобное произошло, например, с упраздненной 1 сентября 2013 г. Федеральной службой по финансовым рынкам (ФСФР),

326

СистемагосударственныхимуниципальныхоргановвластивРоссийскойФедерации

полномочия которой перешли в ведение Центрального банка России. Нередко передача сфер деятельности от одного ведомства другому сопряжена исключительно с перераспределением функционала внутри самого государственного аппарата. Так, нынешнее Министерство спорта РФ до мая 2012 г. занималось также вопросами туризма и молодежной политики. В настоящее время государственная политика в области туризма передана Министерству культуры РФ, а молодежная сфера перешла в ведение Министерства образования и науки РФ. Изменения такого рода обычно диктуются целями оптимизации государственного управления, подгонки его отдельных компонентов под практические задачи руководства экономикой и социальной сферой.

В-третьих, государственные и муниципальные органы являются основными проводниками осуществляемой народом власти. Несмотря на то что непосредственное народовластие, реализуемое через референдум и свободные выборы, являет собой высшую форму выражения волеизъявления граждан (ч.ч. 1–3 ст. 3 Конституции РФ), в повседневной жизни текущие вопросы управления решаются органами государственной власти и местного самоуправления (ч. 2 ст. 3 Конституции РФ). На федеральном уровне это Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ и суды Российской Федерации. Субъектами властной деятельности в регио­нах являются образуемые ими органы государственной власти (высшие должностные лица субъектов РФ, законодательные и исполнительные органы). Организационно и функционально обособленный муниципальный уровень народовластия представлен органами местного самоуправления (как правило, главами муниципальных образований, представительными и исполнительными органами), структура которых в соответствии с ч. 1 ст. 131 Конституции РФ определяется населением самостоятельно. Муниципальная автономия обусловлена ст. 12 Конституции РФ, согласно которой органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Обобщенно это избираемые непосредственно населением или формируемые в ином (не выборном) порядке органы, обладающие полномочиями по решению вопросов, входящих в их компетенцию. Следует подчеркнуть, что это органы общей компетенции, способные в принципе решать любой вопрос государственного или местного значения.

Таким образом, непосредственное народовластие, основывающееся на том, что народ является носителем суверенитета и единственным источником власти, органично уживается с представительным народовластием, осуществляемым через органы государственной или муниципальной вла-

327

Глава 15

сти. Они выступают в роли представителей народа, действующих по его поручению: «В демократическом государстве с республиканской формой правления вообще не существует государственных органов и органов местного самоуправления, источником власти которых не было бы прямое или косвенное волеизъявление народа»305.

Вместе с тем обилие разнородных управленческих задач и функций невозможно вместить в предметы ведения даже органов общей компетенции. С этой целью российский законодатель вычленяет в особую группу так называемые государственные и муниципальные органы, которые не являются органами государственной власти и органами местного самоуправления. Обозначающие эти органы термины получили отражение в российском законодательстве. Так, Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. № 8 ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»306 относит к государственным органам федеральные и региональные органы государственной власти, а также образуемые в соответствии с законодательством Российской Федерации и ее субъектов государственные органы. Федеральный закон от 27 декабря 2005 г. № 196 ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации»307 определяет, что парламент осуществляет контроль деятельности государственных органов, не являющихся органами государственной власти. Различает органы государственной власти и государственные органы Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3 ФЗ «О полиции»308. Согласно ему полиция в пределах своих полномочий оказывает содействие федеральным и региональным органам государственной власти, иным государственным органам в защите их прав. Проводит разницу этот закон и между органами местного самоуправления и муниципальными органами (ч. 3 ст. 1).

Какие органы следует считать государственными? Этот статус получила Центральная избирательная комиссия РФ в соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 г. № 67 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Таким же статусом обладает Уполномоченный по правам человека РФ и его, как сказано в ст. 37 Федерального конституционного

305Комментарий к Конституции Российской Федерации / общ. ред. Ю.В. Кудрявцева. М., 1996. С. 23.

306Собрание законодательства РФ. 2009. № 7. Ст. 776.

307Собрание законодательства РФ. 2005. № 1. Ст. 7.

308Собрание законодательства РФ. 2011. № 7. Ст. 900.

328

СистемагосударственныхимуниципальныхоргановвластивРоссийскойФедерации

закона от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»309, рабочий аппарат. Федеральным государственным органом, осуществляющим полномочия в сфере уголовного судопроизводства, является Следственный комитет РФ (Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 403 ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации»310). Избирательные комиссии субъектов РФ признаны региональными государственными органами, организующими подготовку и проведение выборов (ст. 23 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»).

Государственные органы отличает от органов государственной власти зауженная сфера их деятельности, ограниченная только отдельными государственными функциями. Они по сути своей органы специальной, а не общей компетенции. Объединяет те и другие обладание государственновластными полномочиями.

Между тем существует группа органов, чей государственный статус до сих пор не прояснен, в первую очередь в силу не очень внятных законодательных установлений. Речь идет, например, о прокуратуре РФ, представляющей собой единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов (Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»). Понятно, что органы прокуратуры образуют самостоятельную структуру, очевидно, что надзор за соблюдением и исполнением российских законов является особой государственной функцией, прокуроры к тому же наделены властными полномочиями, остается только законодательно признать прокуратуру РФ государственным органом.

Аналогичное положение и у Центрального банка России, который в соответствии с Федеральным законом от 10 июля 2002 г. № 86 ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»311 независим от других федеральных и региональных органов государственной власти, не относится к законодательной, исполнительной и судебной власти. Вместе с тем возложенные на него функции по разработке и проведению единой государственной денежно-кредитной политики, развитию и обеспечению стабильности финансового рынка в России фактически позволяют отнести Центробанк к федеральным государственным органам.

309Собрание законодательства РФ. 1997. № 9. Ст. 1011.

310Собрание законодательства РФ. 2010. № 1. Ст. 15.

311Собрание законодательства РФ. 2002. № 28. Ст. 2790.

329

Глава 15

Государственными органами следует признать Счетную палату РФ и контрольно-счетные органы субъектов РФ. Они имеют статус постоянно действующего органа государственного финансового контроля (Федеральный закон от 11 января 1995 г. № 4 ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»312), постоянно действующих органов внешнего государственного финансового контроля (Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 6 ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»313). Нет необходимости усложнять и без того громоздкую систему органов государственной власти и государственных органов включением в нее в качестве отдельного элемента органов государственного финансового контроля, проще, кажется, законодательно признать «счетные палаты» государственными органами, осуществляющими финансовый контроль.

Подобные же процессы, связанные с разграничением органов местного самоуправления (глав, представительных и исполнительных органов власти муниципальных образований) и муниципальных органов, наблюдаются и на местном уровне. Статусом муниципальных органов, не имеющих отношения к системе органов местного самоуправления, наделены избирательные комиссии муниципальных образований (ст. 24 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»). К муниципальным органам, видимо, следует отнести и постоянно действующие контрольные органы муниципальных образований (Федеральный закон «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»). По аналогии муниципальные органы являются органами специальной компетенции, ведающими делами в специально отведенных для них сферах.

Государственные и муниципальные органы власти обладают несколькими ключевыми признаками.

Во-первых, они самая весомая структурная часть государственного и муниципального аппарата управления, а некоторые из них олицетворяют собой отдельные отрасли власти (например, Федеральное Собрание – высший орган законодательной власти в Российской Федерации). Положение государственных или муниципальных органов, их правовой статус, характер взаимодействия друг с другом определяются нормативными правовыми актами начиная от Конституции РФ и до регламентов и положений о них.

312Собрание законодательства РФ. 1995. № 3. Ст. 167.

313Собрание законодательства РФ. 2011. № 7. Ст. 903.

330