Материал: Выдрин И. В

СистемагосударственныхимуниципальныхоргановвластивРоссийскойФедерации

Во-вторых, государственный или муниципальный орган власти представляет собой организацию, коллектив граждан, деятельность которых квалифицируется как осуществляемая на профессиональной основе государственная или муниципальная служба, регулируемая федеральными законами «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и «О муниципальной службе в Российской Федерации». По своему правовому положению они государственные или муниципальные служащие либо лица, замещающие государственные или муниципальные должности. Например, законодательный орган государственной власти субъекта РФ состоит из депутатов – лиц, замещающих государственные должности, и сотрудников аппарата – лиц, находящихся на должностях государственной гражданской службы. Это неоднородный по служебному положению коллектив людей.

Государственные и муниципальные должности, иногда называемые политическими314, устанавливаются конституциями, уставами, федеральными и региональными законами для непосредственного исполнения полномочий государственных органов и органов местного самоуправления. Лица, которые их замещают, не являются государственными и муниципальными служащими, законы о государственной и муниципальной службе их деятельность не регулируют.

Должности государственной и муниципальной службы учреждаются федеральными и региональными законами или иными нормативными правовыми актами в целях исполнения полномочий государственного органа, органа местного самоуправления либо полномочий лица, замещающего государственную или муниципальную должность. Так, должность советника или помощника главы муниципального образования учреждается как раз для исполнения полномочий высшего должностного лица местного самоуправления.

Должности государственной гражданской службы подразделяются на категории и группы, должности муниципальной службы – на группы.

В-третьих, органам государственной и местной власти присуща собственная компетенция (объем возложенных на них публичных дел), включающая сферы их деятельности (предметы ведения) и принадлежащие им властные полномочия (права и обязанности), осуществляемые по поручению народа или населения муниципального образования, от имени государства, субъекта Федерации или самоуправляющейся территории. Четкое разграничение компетенции между органами государственной власти, ор-

314 См.: Бахрах Д.Н. Административное право России. М., 2010. С. 203.

331

Глава 15

ганами местного самоуправления – необходимое условие их эффективной работы. Полномочия реализуются государственными и муниципальными органами посредством издания правовых актов нормативного и ненормативного характера, осуществления организационных, координационных действий, принятия мер властного принуждения.

В-четвертых, многие органы государственной и муниципальной власти организационно сложно устроены, их отличает собственная разветвленная структура, что в принципе характерно для любой организации (коллектива). Так, местные администрации включают отраслевые, функциональные, а нередко и территориальные органы управления, создаваемые в форме отделов, управлений, комитетов или департаментов. Они вправе формировать и иные органы, например, совещательные, создаваемые в виде широко распространенных в настоящее время коллегий местных администраций.

В-пятых, органы государственной и муниципальной власти наделяются законами и уставами муниципальных образований правами юридического лица. Например, в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»315 муниципальные органы власти наделяются правами юридического лица в организационно-правовой форме муниципальных казенных учреждений, образуемых для осуществления управленческих функций. В качестве юридических лиц они подлежат обязательной государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 г. № 129 ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей».

Итак, государственный и муниципальный орган власти представляет собой организационно и функционально обособленную часть аппарата управления, обладающую собственными полномочиями по решению вопросов государственного и местного значения.

Все многообразие государственных и муниципальных органов власти может быть сведено к нескольким видам, в основе деления которых находятся различные критерии.

В зависимости от порядка формирования они делятся на избираемые (Президент РФ, высшие должностные лица субъектов РФ, главы муниципальных образований, Государственная Дума РФ, региональные законодательные органы, представительные органы местного самоуправления) и формируемые в ином (не выборном) порядке органы. Например, Прави-

315 Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

332

СистемагосударственныхимуниципальныхоргановвластивРоссийскойФедерации

тельство РФ – назначаемый орган государственной власти (Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»316). Местная администрация в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» образуется представительным органом муниципального образования.

По территории действия органы государственной власти и государственные органы власти делятся на федеральные и региональные. В числе первых, например, Президент РФ, Федеральное Собрание, Следственный комитет РФ. Ко вторым относятся законодательные и исполнительные органы, конституционные (уставные) суды, избирательные комиссии субъектов РФ. Деятельность органов местного самоуправления ограничена территорией конкретного муниципального образования.

В зависимости от объема и характера полномочий государственные и муниципальные органы власти классифицируются на органы общей и специальной компетенции. Все органы государственной власти и местного самоуправления обладают полномочиями по самому широкому кругу вопросов их компетенции. Государственные и муниципальные органы предназначены для решения отдельных вопросов, от того их и называют органами специальной компетенции.

По способам своего функционирования и порядку принятия решений государственные и муниципальные органы власти дифференцируются на коллегиальные и единоличные. Коллегиальные органы (высшие законодательные и исполнительные органы государственной власти, представительные органы муниципальных образований, местные администрации) осуществляют свою деятельность коллективно, сообща обсуждая и принимая решения. Вся их организационная структура приспособлена под коллективную работу. Несмотря на то что орган власти есть коллектив (организация) людей, законодательство, а вслед за ним и теория права все увереннее говорят о существовании единоличных органов власти. К ним относятся Президент РФ, высшие должностные лица субъектов РФ, главы муниципальных образований. В числе федеральных и региональных органов государственной власти Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» называет Президента РФ и высших должностных лиц субъектов РФ, то есть единоличные органы, избираемые непосредственно гражданами. К единоличным органам относится и глава муниципального

316 Собрание законодательства РФ. 1997. № 51. Ст. 5712.

333

Глава 15

образования (ст. 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). Вопрос о правомерности наделения главы муниципального образования статусом органа местного самоуправления рассматривался Конституционным Судом РФ. По его мнению, понятия «органы местного самоуправления», «должностные лица местного самоуправления» не являются взаимоис­ ключающими. Должностное лицо в зависимости от круга его полномочий может выступать и в качестве муниципального органа власти317.

Первоначальным критерием, разграничивающим государственную власть, является ее разделение на законодательные, исполнительные и судебные органы.

§ 2. Система государственной и муниципальной власти в контексте принципа разделения властей

Принцип разделения властей существенно сказывается на всем облике государственной системы; дифференцируя ее по отдельным блокам, он в общем виде структурирует власть. Без него несостоятельно любое современное демократическое государство318, а в Российской Федерации разделение властей так и вообще считается одной из основ конституционного строя. Впервые такой статус оно получило еще до появления Конституции РФ. В Законе РФ от 21 апреля 1992 г. № 2708-I «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР»319 устанавливалось, что разделение властей наряду с народовластием, федерализмом и республиканской формой правления являются незыблемыми основами конституционного строя. В статье 3 данного закона указывалось, что система государственной власти в стране основана на принципах разделения законодательной, исполнительной и судебной власти, а также разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией, составляющими ее республиками, краями, областями и автономиями, а также местным самоуправлением.

317См.: Определение Конституционного Суда РФ от 26 сентября 1996 г. № 92-О об отказе в принятии к рассмотрению запроса Государственной Думы Ярославской области как не соответствующего требованиям Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации».

318Профессор В.Е Чиркин называет разделение властей демократической концепцией, направленной против авторитаризма и тоталитаризма. См.: Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. М., 2001. С. 142.

319Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 20. Ст. 1084.

334

СистемагосударственныхимуниципальныхоргановвластивРоссийскойФедерации

С принятием Конституции РФ 1993 г. конструкция разделения властей претерпела изменения. Из нее выпало местное самоуправление, органы которого утратили свой прежний государственный статус (ст. 12 Конституции РФ). Зато на федеральном и региональном уровнях (ч.ч. 1, 2 ст. 11) сохранился триумвират законодательных, исполнительных и судебных органов (ст. 10) – прямое воплощение принципа разделения властей и по горизонтали, и вертикали управления320.

Наметившийся диссонанс между ст. 10 с тремя отраслями власти и ч. 1 ст. 11 Конституции РФ, согласно которой государственную власть в России осуществляют Президент, Федеральное Собрание, Правительство и суды Российской Федерации, вызвал трудности при определении места главы государства во властной структуре. Высказываемые суждения фокусировались, главным образом, на двух вопросах: к какой власти принадлежит глава государства и вообще вписывается ли он в одну из установленных Конституцией властных отраслей.

Как правило, особый статус Президента РФ объясняется его положением в качестве органа, находящегося над всеми властями. В обоснование обычно ссылаются на специальные президентские полномочия по охране суверенитета страны, ее независимости и государственной целостности, обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти, определению основных направлений внутренней и внешней политики государства. Особость президентской власти в России не то что не оспаривается, она всецело признается, иногда интерпретируется таким образом, что глава государства тяготеет конкретно к власти исполнительной, коль скоро вправе председательствовать на заседаниях Правительства, имеет возможность отменять его акты. Президентскими указами определяются система и структура федеральных органов исполнительной власти, их виды, статус, функции, наименования и сферы деятельности321. И вообще организаци-

320Законодательно оказались закрепленными и цели разделения государственной власти: обеспечение сбалансированности полномочий и исключение сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица (п. 1 ст. 1 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»).

321См.: Указы Президента РФ: от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» ; от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» ; от 21 мая 2012 г. № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства РФ. 2004. № 11. Ст. 945 ; 2008. № 20. Ст. 2290 ; 2012. № 22. Ст. 2754.

335