Материал: Выдрин И. В

Глава 15

онно-правовая и функциональная связь Президента и Правительства РФ очень тесная.

Встречаются, однако, более категоричные мнения, олицетворяющие Президента РФ с самостоятельной (четвертой) властью, к тому же самой могущественной. Оценивая модель конституционного статуса главы государства, Ю.И. Скуратов замечает, что Президент выведен из системы разделения властей и поставлен над всеми ветвями власти322. Анализируя ч. 1 ст. 11 Конституции РФ, В.А. Лебедев пишет: «Здесь уже фигурируют четыре власти, ясно, что президентская власть как бы выносится за рамки классической триады и конструируется в виде отдельной власти, возвышающейся над этой привычной триадой»323. В пользу данной точки зрения свидетельствуют не только взаимосвязанные между собой конституционные нормы, но и фактические конституционно-правовые отношения, реальное состояние дел. Подробнее об этой проблеме говорится в главе 16 настоящего учебника.

Разделение властей тесно связано с конституционным принципом единства государственной власти (ч. 2 ст. 5 Конституции РФ), но с некоторыми оттенками. Не образуют единой системы Федеральное Собрание РФ и высшие законодательные органы субъектов РФ. Между ними отсутствуют отношения подчиненности и подотчетности, региональные органы представительной власти самостоятельны в своей непосредственной деятельности. Напротив, федеральные и региональные органы исполнительной власти в пределах ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного с субъектами РФ ведения образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ч. 2 ст. 77 Конституции РФ). В рамках этой системы федеральные и региональные органы исполнительной власти могут по взаимному соглашению передавать друг другу часть собственных полномочий (ч.ч. 2, 3 ст. 78 Конституции РФ).

Под конституционный принцип единства власти подведена прочная платформа в виде общих принципов организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, устанавливаемых специальным федеральным законом (ч. 1 ст. 77 Конституции РФ). Им стал Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и испол-

322См.: Скуратов Ю.И. Развитие Конституции Российской Федерации 1993 года: поправки

вКонституцию или конституционная реформа? // Российский юридический журнал. 2009. № 3. С. 44.

323См.: Лебедев В.А. Историко-теоретические проблемы формирования концепции государственной власти в Российской Федерации // Проблемы права. 2013. № 1. С. 10–26.

336

СистемагосударственныхимуниципальныхоргановвластивРоссийскойФедерации

нительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации».

Общие принципы касаются значительных вопросов, имеющих отношение к самому существу региональных органов власти, так и множества мелких деталей. Они определяют статус законодательных и исполнительных органов в качестве «постоянно действующих высших и единственных» органов; правомочность законодательного органа (при условии избрания не менее двух третей депутатов от их установленного числа); количественные параметры депутатского корпуса, зависящие от численности избирателей в субъектах РФ; предметы ведения региональной власти; виды правовых актов; основания ответственности. Под общие принципы подпадают способы выдвижения кандидатов на должность главы региона, смешанный тип избирательной системы, в соответствии с которой комплектуются законодательные органы, особенности фракционной работы депутатов и даже наименования законодательных органов государственной власти. Они в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 г. «не могут содержать словосочетаний, составляющих основу наименований федеральных органов государственной власти».

Несмотря на то что региональная исполнительная власть является частью единой системы исполнительной власти в Российской Федерации, федеральное законодательство уделяет ей меньше внимания, нежели чем власти законодательной. Хотя, кажется, должно быть наоборот. Общие принципы на деле в большей степени затрагивают правовой статус высших должностных лиц регионов (руководителей высших исполнительных органов государственной власти).

Принцип единства власти распространяется и на судебную власть, которая распадается на федеральные суды и суды субъектов РФ.

Формально выведенным из системы органов государственной власти остается местное самоуправление, однако за последние годы многое сделано для того, чтобы приблизить муниципальную власть к государственной. Причем по разным направлениям: правовым, организационным, функциональным и финансовым. Действующий Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» несравненно более детализирован в сравнении со своим предшественником. Он замкнул правовое регулирование многих аспектов местного самоуправления на федеральной власти, изъяв из ведения субъектов РФ часть ранее принадлежащих им полномочий. Присущая ему конкретика охватывает, например, сроки проведения первого заседания вновь избранного местного представительного органа, численный состав пред-

337

Глава 15

ставительной власти, основания досрочного прекращения полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления, виды и наименования муниципальных правовых актов, типы муниципалитетов.

Только федеральный законодатель определяет предметы ведения муниципальных образований, вопросы местного значения количественно растут также вследствие федерального законотворчества. Финансирование полномочий органов местного самоуправления осуществляется в основном за счет государственных дотаций и субсидий либо за счет процентных отчислений от федеральных и региональных налогов.

Таким образом, оставаясь формально вне государственной системы, низовой уровень власти и управления, созданный в России в виде местного самоуправления, оказался в орбите государственного влияния.

338

Глава 16

Президент Российской Федерации

§1. Возникновение и становление института Президента в Российской Федерации

Институт президентской власти имеет сравнительно короткую историю в российской государственности. Впервые вопрос о введении должности Президента в СССР поднимался в связи с подготовкой проекта Конституции СССР 1936 г., которая, как известно, восприняла ряд положений концепции «разделения властей». В Конституции СССР 1936 г. устанавливалось, что «законодательная власть» осуществляется исключительно Верховным Советом СССР (ст. 32). Правительство – Совет Народных Комиссаров СССР в ней, в отличие от Конституции СССР 1924 г., уже не относилось к числу законодательных органов и получило статус «высшего исполнительного и распорядительного органа государственной власти СССР» (ст. 64). Предусматривалась независимость судебной власти. В такую схему органов вполне мог бы вписаться и президент324. Однако И.В. Сталин, обладавший неограниченной властью, выступил против этого. В докладе о проекте Конституции СССР 1936 г. он сказал: «По системе нашей Конституции в СССР не должно быть единоличного президента, избираемого всем населением, наравне с Верховным Советом, и могущего противопоставить себя Верховному Совету»325. Позиция И.В. Сталина заключалась в том, чтобы возложить президентские полномочия на Президиум Верховного Совета СССР, который образно можно назвать коллективным президентом.

Вопрос о президенте поднимался и в ходе работы созданной в 1962 г. под председательством Н.С. Хрущева комиссии для подготовки новой Конституции, но не нашел своего практического завершения.

Сменивший его Л.И. Брежнев возглавил в середине 1970-х годов Конституционную комиссию, которая весной 1977 г. подготовила проект Конституции, не предусматривающей должности президента. Президентские функции, как и раньше, выполнял Президиум Верховного Совета, объявленный постоянно действующим органом Верховного Совета

324См.: Лазарев Б.М. Президент СССР// Советское государство и право. 1990. № 7. С. 7.

325Сталин И.В. Вопросы ленинизма. М., 1939. С. 531.

339

Глава 16

СССР. Функции главы государства реально выполнялись Генеральным секретарем ЦК КПСС, который вскоре занял еще и должность Председателя Президиума Верховного Совета СССР.

Первые реальные шаги в становлении института президента были сделаны в 1985 г. Тогда предлагалось рассмотреть вопрос о целесообразности введения президентского поста, но М.С. Горбачев считал, что надо сохранить советскую систему, в которой места для президента не было326.

При подготовке XIX Всесоюзной партконференции и в ходе ее (июньиюль 1988 г.) обсуждался вопрос о введении поста президента, однако в итоге была введена другая должность – Председателя Верховного Совета

СССР. В 1989 г. с инициативой учреждения президентской должности выступили члены Межрегиональной депутатской группы, представлявшей собой демократическую оппозицию на Съездах народных депутатов СССР.

14 марта 1990 г. был принят Закон СССР № 1360-1 «Об учреждении поста Президента СССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) СССР»327. Учреждалась должность не только Президента, но и Вице-президента СССР, который избирался одновременно с главой государства. В Конституцию 1977 г. была введена отдельная глава «Президент СССР».

Согласно измененной Конституции (ст. 127) главой Советского государства – Союза Советских Социалистических Республик – являлся Президент СССР. Им мог быть избран гражданин не моложе 35 и не старше 65 лет. Одно и то же лицо не могло быть Президентом больше двух сроков подряд. Предусматривались прямые выборы Президента гражданами. Избранным считался тот, кто наберет больше половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании, в целом по СССР и в большинстве союзных республик.

Учреждение президентской власти в СССР обусловливалось рядом факторов.

Во-первых, кардинальными переменами в политической системе советского общества, связанными с ликвидацией командно-административной системы, отказом партии от несвойственных ее природе государственновластных функций, процессом передачи власти Советам народных депутатов снизу доверху. Во-вторых, развитием плюрализма, многопартийности, реализацией союзными республиками идеи суверенитета, которые долж-

326См.: Кузнецов Е.Л. Из истории создания института Президента СССР // Государство и право. 1996. № 5. С. 95.

327Ведомости СНД и ВС СССР. 1990. № 12. Ст. 189.

340