Материал: Выдрин И. В

Президент Российской Федерации

Утверждается, что в руках Президента РФ сосредоточено примерно 80% властных полномочий. Остальные 20% делятся между другими ветвями власти346. В.О. Лучин в связи с этим пишет: «В целом из 137 статей Конституции непосредственно с Президентом связано около 30. В результате произошло наполнение президентского института новыми, по сравнению с мировой практикой, функциями и полномочиями. В Конституцию РФ ее создатели включили почти все, что имелось в практике президентства, добавив “для крепости” право Президента определять основные направления внутренней и внешней политики, быть гарантом Конституции, другие функции и полномочия, являющиеся вожделенной мечтой всех приверженцев единоличной власти»347.

Дискуссионной является проблема так называемых скрытых полномочий Президента РФ, суть которой может быть конкретизирована следующим образом. Закрепляя, например, функцию Президента обеспечивать охрану суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, Конституция РФ содержит оговорку: «в установленном Конституцией Российской Федерации порядке». Это, по мнению ряда авторов, означает, что перечень действий главы государства в данной сфере должен основываться на конкретных конституционных нормах, в том числе прямо устанавливающих его компетенцию348.

Согласно точке зрения Конституционного Суда РФ, полномочия Президента могут быть основаны не только на нормах, закрепляющих его компетенцию, но и на общих конституционных характеристиках места и роли Президента в государственной системе. Первоначально эта правовая позиция была сформулирована в постановлении от 31 июля 1995 г. № 10-П по делу о проверке конституционности ряда указов Президента РФ по восстановлению конституционной законности на территории Чеченской Республики. В постановлении Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1996 г. № 11-П349 признание «скрытых полномочий» получило развитие

346См.: Белкин Е.В. Откровения Кремлевского Штирлица // Независимая газета. 2000.

21октября.

347Лучин В.О. Указ. соч. С. 448, 482.

348Конституционное право России / отв. ред. А.Н. Кокотов, М.И. Кукушкин. М., 2007. С. 331.

349Постановление Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1996 г. № 11-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г. № 1969 “О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации” и пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом» // Собрание законодательства РФ. 1996. № 19. Ст. 2320.

351

Глава 16

применительно к нормотворческой деятельности главы государства по вопросам, прямо не отнесенным к его ведению. В качестве общего правила было сформулировано следующее положение: в силу того, что Президент является гарантом Конституции и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, не противоречит Конституции издание им указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательных решений. Такие указы не должны противоречить конституционному и федеральному законодательству, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов.

В последующем эта практика получила дальнейшее распространение. Так, в постановлении от 27 января 1999 г. Конституционный Суд РФ «санкционировал» возможность издания Президентом указов по вопросам, касающимся системы федеральных органов исполнительной власти, не урегулированных законодателем. Указами Президента также могут вноситься изменения и дополнения в структуру федеральных органов исполнительной власти. Главное, чтобы президентские акты не противоречили Конституции РФ350.

Еще одним свидетельством поощрения «скрытых» президентских полномочий стало постановление Конституционного Суда РФ от 25 июня 2001 г.351 Им признается право Президента на осуществление конституционного полномочия по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти и в целях исполнения обязанности по охране прав и свобод человека и гражданина предпринимать правовое регулирование указами. Речь идет не о правиле, а не типичных случаях, когда законодательные нормы не согласуются друг с другом.

Таким образом, официальное толкование Конституции РФ пошло по пути признания «скрытых» полномочий. В ответ появились предложения о желательности конституционных поправок с целью уточнения предметов ведения и полномочий Президента352. По мнению В.О. Лучина, Кон-

350Постановление Конституционного Суда РФ от 27 января 1999 г. № 2-П «По делу о толковании статей 71 (пункт “г”), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации» // Российская газета. 1999. 10 февраля.

351Постановление Конституционного Суда РФ от 25 июня 2001 г. № 9-П «По делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 27 сентября 2000 г. № 1709 “О мерах по совершенствованию управления государственным пенсионным обеспечением

вРоссийской Федерации” в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы» // Собрание законодательства РФ. 2001. № 27. Ст. 2804.

352См.: Лучин В.О., Мазуров А.В. Указы Президента РФ. М., 2000.

352

Президент Российской Федерации

ституционный Суд РФ неадекватно толкует ст. 80 Конституции РФ, поскольку такое толкование осуществляется по принципу «разрешено все, что не запрещено». «Однако этот принцип, – подчеркивает В.О. Лучин, – нельзя распространять на деятельность государственной власти, в противном случае неизбежен произвол. То, что Конституция прямо закрепляет мало обязанностей главы государства и позитивных запретов в отношении него, вовсе не означает, что гарант Конституции может делать все, что сочтет нужным. Некоторые из этих запретов настолько очевидны, что не включены в текст Конституции. К таковым относится и запрет на вторжение в сферу деятельности органов законодательной власти»353.

Для выполнения своих конституционных функций Президент должен обладать полномочиями. Наиболее важные из них закреплены Конституцией. Отдельные президентские полномочия устанавливаются федеральными законами.

Полномочия Президента РФ могут быть разделены на следующие группы:

–в области формирования государственных органов и назначения высших должностных лиц;

–по взаимодействию с федеральными органами исполнительной власти, Федеральным Собранием РФ, органами судебной власти;

–в области обеспечения взаимодействия всех отраслей власти;

–в сфере безопасности и обороны;

–в области внешней политики и международных отношений;

–в сфере обеспечения прав и свобод человека и гражданина.

Полномочия в области формирования государственных органов и на-

значения высших должностных лиц. Президент назначает: Председателя Правительства РФ (с согласия Государственной Думы); заместителей Председателя Правительства (по предложению главы Правительства); федеральных министров; судей федеральных судов; своих полномочных представителей в федеральных округах; высшее командование Вооруженных Сил; дипломатических представителей России в иностранных государствах и международных организациях. Президент РФ принимает решение об отставке Правительства. Он представляет: кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка РФ (Государственной Думе); кандидатуры председателей Конституционного Суда и Верховного Суда РФ, их заместителей, кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного Суда и Верховного Суда РФ; кандидатуру Гене-

353 Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. М., 2002. С. 464.

353

12  Коллектив авторов

Глава 16

рального прокурора РФ (Совету Федерации). Президент формирует: Совет Безопасности; собственную Администрацию.

Полномочия по взаимодействию с федеральными органами исполнительной власти. Президент принимает решения в сфере исполнительной власти и осуществляет руководство деятельностью федеральных исполнительных органов: формирует Правительство РФ, систему и структуру федеральных органов исполнительной власти, осуществляет контроль за их деятельностью.

Полномочия по взаимодействию с Федеральным Собранием РФ сконцентрированы в ст. 84 Конституции РФ. Президент назначает выборы в Государственную Думу (Совет Федерации в свою очередь назначает выборы главы государства), распускает нижнюю палату парламента, вносит в нее законопроекты, обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями. Выше упоминалось о некоторых кадровых решениях Президента, которые он осуществляет во взаимодействии с федеральным парламентом.

Президент РФ взаимодействует с судебной властью. Естественно, что это взаимодействие должно осуществляться на основе конституционного принципа независимости судебной власти. Основные полномочия главы государства касаются кадровых решений.

Президент осуществляет полномочия по обеспечению взаимодействия всех ветвей государственной власти. Реализуя эту функцию, глава государства устраняет разногласия между органами власти, инициирует согласительные процедуры, использует конституционные полномочия для обеспечения эффективности государственной власти. Согласно ст. 85 Конституции Президент РФ вправе использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, а также между региональными органами государственной власти. При Президенте создана специальная комиссия, на которую возложена среди других обязанностей подготовка предложений о применении согласительных процедур, которые могут осуществляться в формах совместного обсуждения спорных вопросов, создания согласительных комиссий.

Разногласия между органами государственной власти могут разрешаться путем передачи Президентом спора на рассмотрение соответствующего суда в случае недостижения взаимоприемлемого решения на стадии согласительных процедур.

Ряд споров о компетенции разрешается Конституционным Судом РФ (ч. 3 ст. 125 Конституции РФ). При этом допустимость обращения в Суд

354

Президент Российской Федерации

ставится в зависимость от использования Президентом согласительных процедур для разрешения разногласий о компетенции.

Вкачестве примеров использования Президентом своего статуса гаранта Конституции можно привести издание им указов о приостановлении действия актов: правительства Ленинградской области, администраций Ненецкого автономного округа, Красноярского края, Мурманской и Воронежской областей354, а также указов президентов Республики Ингушетия, Республики Саха (Якутия), Чувашской Республики355.

Вгруппе полномочий по обеспечению взаимодействия ветвей власти следует особо назвать контрольные полномочия Президента РФ (п. «а» ст. 71 Конституции РФ). Для реализации контрольной функции Президентом созданы различные субъекты контроля: Совет Безопасности (его аппарат), Администрация Президента, сформированные в соответствии со ст. 83 Конституции РФ, в том числе специальные контрольные подразделения Администрации Президента.

Всоответствии с Конституцией Президент РФ назначает и освобождает своих полномочных представителей. В целях обеспечения взаимодействия главы государства с палатами Федерального Собрания Указом Президента РФ от 10 февраля 1996 г. в составе Администрации Президента введены должности полномочных представителей Президента в Совете Федерации и в Государственной Думе356. Одно время действовал институт представителей Президента РФ в регионах. В 2000 г. его преобразовали в институт полномочных представителей Президента в федеральных округах357.

Полномочия Президента РФ в области обеспечения обороны и безопасности государства. К основным объектам безопасности относятся права

исвободы личности, материальные и духовные ценности общества, среда обитания, конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность государства. Основным субъектом обеспечения безопасности

354См.: Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1994. № 13. Ст. 1001; № 11. Ст. 867; № 14. Ст. 1070 ; Собрание законодательства РФ. 1994. № 15. Ст. 1714; 1996. № 18. Ст. 2116.

355См.: Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1994. № 15. Ст. 1215 ; Собрание законодательства РФ. 1994. № 4. Ст. 305; 1995. № 4. Ст. 281; 1996. № 4. Ст. 262.

356Указ Президента РФ от 10 февраля 1996 г. № 169 «О полномочных представителях Президента Российской Федерации в палатах Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1996. № 7. Ст. 674.

357См.: Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» // Собрание законодательства РФ. 2000. № 20. Ст. 2112.

355