Материал: Выдрин И. В

Глава 21

Конституционно-правовые основы организации и деятельности органов прокуратуры. Следственный комитет Российской Федерации

§ 1. Становление и развитие российской прокуратуры

Создание российской прокуратуры связано с государственными реформами, осуществленными Петром I, который учредил в России органы, специально предназначенные для контроля и надзора за законностью деятельности аппарата чиновников. Вначале это был институт фискалов, а затем – прокуроров.

В соответствии с Указом Петра от 12 января 1722 г. о создании прокуратуры при Правительствующем Сенате была учреждена должность генерал-прокурора, которому предписывалось надзирать за законностью деятельности государственных органов. Одновременно по замыслу императора прокуратура наделялась существенными функциями по защите прав граждан442.

Прокуратура создавалась в России как орган императорской власти, осуществляющий от ее имени и по ее поручению постоянный надзор и контроль за действиями и решениями Сената и других центральных и местных учреждений. Суть должности прокурора Петр I выразил словами: «Сей чин яко око наше». С тех пор в общественном сознании закрепилось представление о прокуроре как об «оке государевом».

Функции прокуратуры были довольно широки. И хотя они постепенно видоизменялись, основным назначением прокуратуры практически на всех этапах ее существования (вплоть до 1864 г.) был надзор за исполнением законов всеми государственными и общественными органами, а также российскими подданными.

442 См.: Указ от 18 января 1722 г. «Об установлении должности прокуроров в надворных судах и о пределах компетенции надворных судов в делах по доносам фискальским и прочих людей» ; Указ от 27 апреля 1722 г. «О должности генерал-прокурора» ; Указ от 17 апреля 1772 г. «О хранении прав гражданских» // Российское законодательство X–XX веков. В 9 т. Т. 4. Законодательство периода становления абсолютизма. М., 1986. С. 182–199.

441

Глава 21

Вотдельные периоды отечественной истории (особенно во времена царствования Екатерины II и Павла I) генерал-прокурор выступал не только как блюститель законности, но и как министр внутренних дел443. При Александре I, когда в 1802 г. было создано Министерство юстиции, генерал-прокурор стал одновременно и министром юстиции, а губернская прокуратура постепенно превратилась в органы юстиции на местах.

Судебная реформа 1864 г. ознаменовала поворот прокуратуры от исполнения миссии всеобщего блюстителя законности, «ока государева» к функции обвинительной власти – «обличения обвиняемых перед судом». Отцы судебной реформы ввели прокурора в уголовное судопроизводство, ликвидировали инквизиционный процесс, но вместе с ним и так называемый общий надзор, осуществлявшийся прокуратурой в дореформенный период.

Судебные уставы 1864 г. вверяли прокурорский надзор в судах оберпрокурорам, прокурорам и их товарищам (заместителям) под высшим наблюдением министра юстиции как генерал-прокурора. Полномочия прокуроров конкретизировались уставами уголовного и гражданского судопроизводства. По статьям 278–287 Устава уголовного судопроизводства прокуроры осуществляли надзор за деятельностью судебных следователей, могли присутствовать при производстве любых следственных действий, давать указания следователю, контролировать взятие обвиняемого под стражу, требовать дополнительного расследования. По окончании предварительного следствия прокурор давал заключение о предании обвиняемого суду. Обвинительный акт направлялся прокурором в суд. Участвуя в судебном разбирательстве, он поддерживал обвинение, выступал

всуде с обвинительной речью. После вынесения приговора он имел право на принесение апелляционного или кассационного протеста.

Втаком виде российская прокуратура просуществовала до 1917 г. После Октябрьской революции органы прокуратуры были ликвидированы. Однако уже в 1921 г. со всей остротой встал вопрос о воссоздании институтов прокурорского надзора, поскольку беззаконие в стране приняло угрожающие размеры. Советская прокуратура была создана 28 мая 1922 г., когда председателем ВЦИК было подписано Положение о прокурорском надзоре444.

Таким образом, до 1864 г. российская прокуратура была учреждением надзорного типа, затем в основном осуществляла уголовное преследова-

443См.: Звягинцев А.Г., Орлов Ю.Г. Око государево. Российские прокуроры. XVIII век. М., 1994 ; Их же. Тайные советники империи. Российские прокуроры. XIX век. М., 1995 ; Их же. Под сенью русского орла. Российские прокуроры. Вторая половина XIX – начало XX в. М., 1996.

444Собрание узаконений РСФСР. 1922. № 36. Ст. 424.

442

Конституционно-правовые основы организации и деятельности органов…

ние, а с 1922 г. она стала выполнять функции и надзора за исполнением законов, и уголовного преследования.

Поначалу созданная прокуратура не была самостоятельным органом. В течение длительного периода времени она находилась в составе Наркомюста РСФСР, а затем, вплоть до 1933 г., – при Верховном Суде СССР,

осуществляя надзор за законностью в стране во взаимодействии с органами юстиции. Народный комиссар юстиции являлся одновременно и прокурором республики.

Важным событием в истории прокуратуры стало принятие 20 июня 1933 г. постановления ЦИК и СНК СССР «Об учреждении Прокуратуры Союза ССР», а 17 декабря 1933 г. – постановления, утвердившего Положение о Прокуратуре Союза ССР445. В нем были определены функции Прокуратуры СССР и порядок их осуществления, структура органов, а также отрасли прокурорского надзора: общий надзор, надзор за законностью и правильностью действий ОГПУ и милиции, надзор за предварительным расследованием, надзор (наблюдение) за правильным и единообразным применением законов судебными органами, надзор за законностью и правильностью деятельности исправительно-трудовых учреждений.

Впериод массовых репрессий, когда деятельность правоохранительных органов была деформирована, на первый план вышли карательные учреждения (ОГПУ, НКВД, МГБ). Неблаговидная миссия обвинителей в довоенных и послевоенных тайных и «гласных» процессах существенно компрометировала прокурорскую систему в целом.

Впериод хрущевской оттепели, ознаменовавшей отказ от жесткой сталинской уголовной политики, важным шагом в развитии прокуратуры стало утверждение 28 декабря 1955 г. Положения о прокурорском надзоре в

СССР446. Оно определяло задачи, полномочия прокуроров, средства прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона в уголовном

игражданском судопроизводстве. Были преобразованы и органы военной прокуратуры. Из Положения о военной прокуратуре, утвержденного 14 декабря 1966 г., следовало, что она входит в систему органов советской прокуратуры и подотчетна Генеральному прокурору СССР.

Принятие Конституции СССР 1977 г. обусловило необходимость подготовки закона о прокуратуре СССР, принятого 30 ноября 1979 г.447 В нем

445Собрание законов СССР. 1934. № 1. Ст. 2-а, 2-6.

446Ведомости Верховного Совета СССР. 1955. № 9. Ст. 222.

447Закон СССР от 30 ноября 1979 г. «О прокуратуре СССР» // Ведомости Верховного Совета СССР. 1979. № 49. Ст. 843.

443

Глава 21

нашли закрепление и правовую регламентацию основополагающие принципы организации и функционирования органов советской прокуратуры, главные направления их деятельности. В его развитие было принято и 4 августа 1981 г. утверждено новое Положение о военной прокуратуре.

Распад СССР, новые политико-правовые и экономические условия жизни страны существенно изменили правовое положение и роль прокуратуры. Много нового в теорию и практику прокурорского надзора внес принятый 17 января 1992 г. Закон РФ «О прокуратуре Российской Федерации» (далее – Закон о прокуратуре). Однако в то время еще действовала Конституция РСФСР 1978 г., да и сам Закон о прокуратуре в определенной степени ограничил объем и полномочия прокурорского надзора по сравнению с ранее действовавшим законодательством.

Конституция РФ в ст. 129 устанавливала, что прокуратура есть единая централизованная система с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Вместе с тем Конституция не определяет функции, полномочия прокуратуры России, относя этот и другие вопросы ее организации и деятельности к предмету регулирования специального закона.

Указанный факт стал одной из причин существования различных подходов к определению функций и полномочий, а, следовательно, и места прокуратуры в государственном механизме России. В частности, предлагалось ликвидировать надзорные функции российской прокуратуры, свести ее деятельность к поддержанию обвинения в суде в качестве одной из сторон уголовного судопроизводства. Однако эти «реформаторские» идеи не получили общественной поддержки. В условиях такой идеологической борьбы большой группой ученых и практиков была создана Концепция развития прокуратуры Российской Федерации на переходный период448, которая прошла всестороннюю апробацию. На ее основе был разработан и введен в действие Федеральный закон от 17 ноября 1995 г. № 168 ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации “О прокуратуре Российской Федерации”»449, изложивший его в новой редакции.

Нормы этого закона исходили из того, что место прокуратуры в системе государственно-правовых институтов имеет ключевое значение для

448Прокуратура Российской Федерации (концепция развития на переходный период) / Ю.И. Скуратов (рук. авт. кол., отв. ред.), А.Д. Бойков, Г.В. Дашков и др. М., 1994.

449Собрание законодательства РФ. 1995. № 47. Ст. 4472. См. также: Комментарий к Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации» (с приложением вневедомственных нормативных актов). М., 1996.

444

Конституционно-правовые основы организации и деятельности органов…

определения сущности прокурорской системы, функций прокуратуры, ее правового статуса, организационного построения, форм и методов деятельности.

Наличие фундаментальных ветвей власти (законодательной, исполнительной и судебной), олицетворяющих единую государственную власть и ее разделение, не исключает возможности существования иных функционально самостоятельных правовых институтов. Их функционирование определяется реальными потребностями государственно-правовой жизни, необходимостью демократического контроля и сдерживания любой из основных ветвей власти. Актуальным в связи с этим представляется развитие сформулированной в отечественной юриспруденции концепции контрольной власти.

В российских условиях прокуратура выполняет функции одного из элементов системы сдержек и противовесов. Она выявляет любые нарушения законов, от кого бы они ни исходили, принимает меры к их устранению. Одновременно своей деятельностью прокуратура способствует взаимодействию разделенных властей, их согласованному функционированию как единой государственной власти.

Подчинение прокуратуры исполнительной либо судебной власти может разрушить сложившуюся в государстве систему сдержек и противовесов, усилить опасность нарушения законов. И исполнительные органы, и судебная власть так или иначе применяют законы. Если не иметь независимого от судов прокурорского надзора, то практически не будет механизма реагирования на нарушения законов судьями, а если подчинить прокуратуру исполнительной власти, то получится, что последняя осуществляет надзор за исполнением законов представительными органами и в определенной мере – судебной властью.

Из содержания Конституции РФ следовало, что прокуратура не может относиться к органам судебной или исполнительной власти. По статье 118 Конституции РФ правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом, а ст. 77 устанавливает, что федеральные и региональные органы исполнительной власти образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Органы же прокуратуры, действующие на территории субъекта РФ, являются федеральными органами – звеньями единой централизованной системы прокуратуры (ст. 129 Конституции РФ).

Существенные изменения в организации и деятельности органов прокуратуры были связаны с выделением из ее состава следственных подразделений и их организационным объединением первоначально в составе

445