. Определение и характеристика основной группы участников общественных отношений, интересы которой будут затронуты новым правовым регулированием. Обоснованность включения в число субъектов регулирования различных групп.
. Выявление и оценка потенциальных выигрышей от применения Закона.
. Выявление положений закона, которые могут привести к существенным дополнительным издержкам осуществления экономической деятельности субъектами регулирования и иными затронутыми группами.
. Сопоставление выгод и издержек разных групп участников экономических отношений и общественных издержек и выгод.
. Определение положений Закона, которые должны быть скорректированы с учетом проведенной оценки регулирующего воздействия.
Данные пункты можно описать только с помощью
прогнозируемой оценки, основываясь на предыдущем опыте применения
законодательства и предполагаемых направлениях его воздействия.
2.1 Цели закона
Принятие нового закона о Федеральной Контрактной Системе вызвано рядом проблем, которые неоднократно изменяемый 94-ФЗ уже не мог решить. Прежде всего, это проблема неэффективности осуществления закупок, как отсутствие реальной экономии средств бюджета, так и закупка некачественной продукции, неоднократно с нарушением сроков поставки. Часто данную проблему связывают с отсутствием добросовестной конкуренции и процветающей коррупцией на различных этапах закупочного цикла. Также нет регламентации всего закупочного цикла, а вместе с тем создаются благоприятные условия для злоупотреблений в сфере закупок. Не последнюю роль для роста коррупции на различных уровнях играет низкая степень гласности и прозрачности осуществления закупок, недостаточное или несвоевременное информирование участников. На решение этих и ряда других проблем и было направлено принятие ФКС.
Рассмотрим теперь более подробно цели нового федерального закона. Согласно п.1.ст.1 цели ФКС следующие:
повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг;
обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок;
предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, в части, касающейся:
) планирования закупок товаров, работ, услуг;
) определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей);
) заключения гражданско-правового договора, предметом которого являются поставка товара, выполнение работы, оказание услуги (в том числе приобретение недвижимого имущества или аренда имущества), от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования, а также бюджетным учреждением либо иным юридическим лицом в соответствии с частями 1, 4 и 5 статьи 15 настоящего Федерального закона;
) особенностей исполнения контрактов;
) мониторинга закупок товаров, работ, услуг;
) аудита в сфере закупок товаров, работ, услуг;
) контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.
В данном перечне целей отсутствуют излишние, которые скорее можно отнести к задачам, и неспецифичные для данного закона. Первая цель - повышение эффективности и результативности осуществления закупок товаров, работ и услуг. Для достижения данной цели необходимо, чтобы государственные и муниципальные закупки стали эффективным инструментом экономической политики страны. А, следовательно, закупки необходимо рассматривать как инструмент политики модернизации, инновационного развития, энерго- и природосбережения, социальной политики.
Таким образом, важным замечанием для достижения этой цели, является приоритетность тех поставщиков, которые предлагают инновационную, экологически чистую и энергосберегающую продукцию. Такой процесс отбора должен носить двусторонний характер, т.е. и государственный заказчик, и поставщик заинтересованы в таких закупках, так как подобные товары оказывают положительное воздействие на развитие экономики. Для заказчика - экономия бюджетных средств, закупка современного оборудования, защита окружающей среды, реализация социальных программ, стимулирование экономик, а для поставщика - получение заказа, а, следовательно, дополнительная прибыль и конкурентное преимущество на рынке.
Для повышения эффективности и результативности государственных закупок в законе предлагаются, например, такие меры как возможность одностороннего расторжения контракта, в случае грубых нарушений и исключение закупок «IV квартала», чтобы не давать заказчикам повода откладывать на конец года все запланированные расходы и проводить их в декабре по сокращенной и упрощенной процедуре. Данные механизмы также могут способствовать сокращению уровня коррупции, поскольку предоставляют заказчикам больше независимости от недобросовестных поставщиков.
Кроме того, закон содержит нормы по предоставлению преференций для отечественных производителей. В настоящее время заказчики имеют право ограничивать участие иностранных производителей только по мотивам государственной безопасности. Новым же законом правительству предоставляется право ограничивать закупку импортных товаров и услуг не только из соображений безопасности, но и с целью стимулирования отечественной экономики. Однако положительный эффект от данного механизма нельзя назвать однозначным, так как, с одной стороны, определённо, возможен рост экономики вследствие закупок у отечественного производителя, но, с другой стороны, может возникнуть вопрос: на сколько такие закупки будут эффективны как в плане экономии бюджетных средств, так в отношении инновационной продукции. Таким образом, появляется внутреннее несоответствие механизмов достижения целей. Более того, сам факт предоставление преференций может создать благоприятные условия для развития коррупции и злоупотреблений, на борьбу с которыми и направлено действие данного закона.
Также пошаговый мониторинг, общественный контроль и регулирование всего закупочного цикла, включая обоснование объекта закупки, установление начальной цены и существенных условий контракта до проведения тендеров и аудит контрактов уже после завершения торгов, позволит на начальных этапах выявлять и корректировать любые отклонения, в том числе снизится вероятность злоупотреблений в закупочной сфере.
Все сведения о госзаказе необходимо сделать максимально открытыми, причем эта информация может быть использована для обжалования действий структуры, размещающей госзаказ - ещё одна из целей ФКС. Для её выполнения предлагается использовать единую информационную систему, которая в соответствии с п.3.ст.4. содержит:
) планы закупок;
) планы-графики;
) информацию о реализации планов закупок и планов-графиков;
) информацию об условиях, о запретах и об ограничениях допуска товаров, происходящих из иностранного государства или группы иностранных государств, работ, услуг, соответственно выполняемых, оказываемых иностранными лицами, перечень иностранных государств, групп иностранных государств, с которыми Российской Федерацией заключены международные договоры о взаимном применении национального режима при осуществлении закупок, а также условия применения такого национального режима;
) информацию о закупках, предусмотренную настоящим Федеральным законом, об исполнении контрактов;
) реестр контрактов, заключенных заказчиками;
) реестр недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей);
) библиотеку типовых контрактов, типовых условий контрактов;
) реестр банковских гарантий;
) реестр жалоб, плановых и внеплановых проверок, их результатов и выданных предписаний;
) перечень международных финансовых организаций, созданных в соответствии с международными договорами, участником которых является Российская Федерация, а также международных финансовых организаций, с которыми Российская Федерация заключила международные договоры;
) результаты мониторинга закупок, аудита в сфере закупок, а также контроля в сфере закупок;
) отчеты заказчиков, предусмотренные настоящим Федеральным законом;
) каталоги товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд;
) нормативные правовые акты, регулирующие отношения, указанные в части 1 статьи 1 ФКС;
) информацию о складывающихся на товарных рынках ценах товаров, работ, услуг, закупаемых для обеспечения государственных и муниципальных нужд, а также о размещаемых заказчиками в соответствии с частью 5 статьи 22 ФКС запросах цен товаров, работ, услуг;
) иные информацию и документы, размещение которых в единой информационной системе предусмотрено настоящим Федеральным законом, Федеральным законом от 18 июля 2011 года № 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" и принятыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами.
Таким образом, благодаря единой информационной системе, а не разрозненным сайтам, на которых ранее размещалась далеко не вся эта информация, система закупок станет более прозрачной и открытой, что необходимо для предотвращения коррупции и повышения эффективности, поскольку теперь сократится время на поиск всех необходимых сведений, снизится вероятность информационной закрытости, а, следовательно, вероятности сговора. Тем не менее, как уже упоминалось в предыдущей главе, повышение открытости системы не всегда приводит к положительным изменениям, поскольку в таких условиях более вероятно в случае сговора отследить «дезертирующую» фирму. Ещё один недостаток единой информационной системы заключается в её единстве, размещении всей информации на одном сайте, что в случае технических сбоев приведёт к серьёзным последствиям функционирования всей системы.
Таким образом, подводя итог о достижимости
целей, заявленных в новом федеральном законе, можно сказать, что сделан значительный
шаг в развитии механизмов их реализации. В частности были устранены закупки «IV
квартала», ориентация на поставщиков, предлагающих инновационную, энерго- и
природосберегающую продукцию, стимулирующую развитие экономики страны, большое
внимание уделено профессионализму заказчика, создана единая информационная
система и ряд антикоррупционных мер. Тем не менее, наблюдается ряд слабостей в
предложенных механизмах достижения целей. Прежде всего, это преференции
отечественным производителям, что, возможно, приведёт не к росту экономики, а
новой «лазейке» в законе для злоупотреблений или закупке неэффективной
продукции. Также есть зависимость единой информационной системы от технических
сбоев, что может привести к серьёзным последствиям. Проявятся ли отмеченные
слабости достижения целей ФКС - покажет время, но, тем не менее, по сравнению с
предыдущим законодательством, новый закон вооружён более эффективными
механизмами их достижения.
2.2 Основные группы, интересы которых
затрагиваются правовым регулированием, предусмотренным в Законе
Основными группами участников, положение которых затронуто новым регулированием, являются:
Собственно государственные и муниципальные органы власти, на которые распространяется действие Закона (субъекты регулирования);
Фактические и потенциальные поставщики компаний, на которые распространяется действие закона.
Покупатели продукции и услуг компаний, на которые распространяется действие Закона, включая государство как покупателя;
Потребители закупаемой продукции;
Иные заинтересованные лица.
2.2.1 Государственные и муниципальные заказчики
В соответствии с п.5-7.ст.3 Закона субъектами регулирования выступают соответственно:
государственный орган (в том числе орган государственной власти);
орган управления государственным внебюджетным фондом;
государственное казенное учреждение, действующие от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации, уполномоченные принимать бюджетные обязательства в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации и осуществляющие закупки;
муниципальный орган;
муниципальное казенное учреждение, действующие от имени муниципального образования, уполномоченные принимать бюджетные обязательства в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации от имени муниципального образования и осуществляющие закупки;
бюджетное учреждение, осуществляющие закупки;
Количественную оценку субъектов заказа можно представить примерно. В России в 2011 году насчитывается более 300 000 разрозненных государственных и муниципальных заказчиков, от лица которых ежегодно заключаются миллионы контрактов. Для оценки выгод и издержек применения Закона принципиальное значение имеет однородность/неоднородность субъектов регулирования, поскольку существенно различаются стоимость и количество заключаемых ими контрактов. Заказчики в целом, а не конкретные чиновники являются одной из основных групп, заинтересованных в эффективном осуществлении законодательного регулирования.
В новом законе предусмотрена статья о
централизации закупок, позволяющая снизить количество действующих заказчиков,
что приведёт к снижению издержек на организацию и проведение торгов, так как
данная проблема была особенно актуальна в предыдущий период.
2.2.2 Поставщики продукции, работ и услуг для компаний
Еще одна группа, затрагиваемая регулированием - поставщики компаний-субъектов регулирования. Их количественную оценку определить сложно, поскольку число потенциальных и действительно желающих принять участие закупках существенно различается. Точный перечень компании, которые являются потенциальными поставщиками по закупкам, регламентируемых нормами ФКС, составить затруднительно. Но исходя из того, что в перечень объектов регулирования законодательства попадает значительное число заказчиков, осуществляющих разнообразные виды деятельности, можно предполагать, что число и разнообразие поставщиков будет не меньшим. По экспертным оценкам, в федеральных органах власти число товарных позиций, закупаемых ежегодно, может достигать 40-60 тыс. наименований. О разнообразии закупок, а, следовательно, и их поставщиках, можно судить по информации из планов закупок.
Но поскольку в новом федеральном законе в
соответствие со ст.14 предусмотрено предоставление преференций отечественным производителям
возможно снижение количества потенциальных поставщиков вследствие ухода с
определённых рынков иностранных производителей.
2.2.3 Покупатели и потребители товаров заказчиков, подлежащих регулированию в соответствии с Законом
Количество покупателей, как и количество поставщиков, довольно сложно оценить. К ним относятся сами государственные и муниципальные заказчики, закупающие различные наименования продукции для собственных нужд ведомств. Потребители государственных и муниципальных услуг, для которых и производятся закупки, а это может быть всё население, пользующееся услугами государства. Таким образом, регулирование закупочной деятельности заказчиков оказывает косвенное влияние не только на объекты регулирования ФКС, но и огромное число контрагентов, являющихся покупателями и потребителями произведенных ими товаров/услуг/работ, включая коммерческие и некоммерческие организации, государственные органы, население.
Удовлетворение запросов данной группы имеет
большое значение, потому что, в конечном счёте, это и является непосредственной
функцией государства, если не брать в расчёт закупки для внутренних нужд
ведомств. От того, насколько эффективно организован закупочный процесс во
многом зависит качество оказываемых услуг населению.
2.2.4 Иные заинтересованные лица
К данной категории можно отнести субъекты малого предпринимательства, социально ориентированные некоммерческие организации, компании, занимающиеся развитием инновационной продукции или экологически чистой продукции, которые в обычных обстоятельствах не попадают в сферу регулирования закупочного законодательства, так как не могут принять участия в торгах по финансовым, технологическим и иным причинам. Взаимодействие с данными субъектами нашло своё отражение в новом федеральном законе. Хотя предоставление определённых квот для закупок у данных организаций идёт в разрез с принципами и целями ФКС, тем не менее, это важный компонент. Поскольку закупки являются не только инструментом экономической, но и социальной, инновационной, экологической и других видов политики, то стимулирование подобного рода предприятий окажет благотворный эффект на экономику страны в целом.