Материал: zaslavskiy_s_e_politicheskie_partii_rossii_problemy_pravovoy

фракционную структуру Государственной Думы, так и на соотношение сил внутри фракций и депутатских групп. В результате обострения процессов внутрипартийных и внутрифракционных противоречий происходила межфракционная миграция депутатов из одного объединения в другое. На этом фоне исключение как форма санкции в отношении инакомыслящих депутатов стало применяться значительно чаще, причем в ряде случаев из фракций и депутатских групп исключали одновременно нескольких депутатов (Г.Н.Селезнева, С.П.Горячеву, Н.Н.Губенко– из КПРФ, О.Г.Дмитриеву, И.Д.Грачева, Е.П.Ищенко– из «Народного депутата»).

Причины, обусловившие исключение депутатов из объединений, разноплановы. Так, исключение из фракции «Отечество – Вся Россия» депутата А.М.Федулова, выступившего с предложением о запрете КПРФ, было продиктовано стремлением самым радикальным образом отмежеваться от позиции депутата. Упомянутые «коллективные исключения» также мотивировались неподчинением решению большинства. Однако в ряде отмеченных случаев очевиден и латентный политический мотив: стремление лидеров депутатских объединений избавиться от потенциальной внутрипартийной оппозиции либо просто от «неудобных» членов объединения.

С учетом вышеизложенного исключение из фракции как правовой инструмент должно оцениваться неоднозначно, поскольку, с одной стороны, позволяет фракции очиститься от тех, кто, по выражению основателя

итеоретика партии нового типа, пользуется «фирмой партии для проповеди антипартийных взглядов»10, а с другой – содержит в себе потенциальную угрозу уничтожения внутрипартийной оппозиции. К чему это может привести, хорошо известно по опыту партии, одним из основателей которой был автор вышеприведенной цитаты. Однако в условиях внутрипартийной конкуренции в рамках парламента негативные стороны исключения в какой-то степени нейтрализуются за счет востребованности в ином депутатском объединении.

Несмотря на наметившийся рост числа депутатов, исключенных из своих объединений, добровольное прекращение членства в депутатских группах по-прежнему остается основной процедурной формой, используемой в парламентской деятельности. При этом, как правило, используются два основания: добровольный выход из фракции (депутатской группы)

ипереход в иное депутатское объединение. Как выход, так и переход в другое объединение могут быть добровольно-принудительными, то есть превентивной мерой перед реальной перспективой исключения (например, переход А.Е.Баранникова, В.Е.Коптева-Дворникова, В.О.Семенова из «Единства» в СПС).

10Ленин В.И. Партийная организация и партийная литература // Полн. собр.

соч.: В 55 т. 5-е изд. Т.12. С.102.

По общему правилу прекращение членства депутата в политической партии влечет за собой и прекращение членства во фракции (именно так был решен вопрос после исключения из КПРФ Г.Н.Селезнева и С.П.Горячевой). Из этого неписаного правила бывают и исключения. Так, выход из партии заместителя председателя Народной партии Российской Федерации председателя комитета Госдумы Д.О.Рогозина не сопровождался его выходом из группы «Народный депутат» (свой парламентский пост он занимал по квоте, предусмотренной пакетным соглашением для «Народного депутата»).

Последовавшее за принятием Федерального закона «О политических партиях» укрупнение политических партий во многом строилось на опыте совместной работы в рамках депутатских объединений. Так, создание единой партии «Союз Правых Сил» стало возможным только в условиях существования единой парламентской фракции со своим аппаратом и ресурсной базой. Именно фракция стала основой для создания объединенной политической партии либеральной ориентации, обеспечившей организационную консолидацию различных политических партий и движений.

Мажоритарно-пропорциональная система выборов создает необходимые институциональные предпосылки для структурирования парламента по партийному признаку. Вместе с тем избирательная система сама по себе не обеспечивает представительство в парламенте идеологических платформ и интересов политических партий. Данная задача реализуется посредством выработки мер контроля политических партий за деятельностью депутатов от партии и фракций в целом. Выработка мер должна выстраиваться на основе соблюдения баланса между партийной ответственностью депутата и его правом на свободное осуществление политической деятельности.

Одной из важнейших проблем разработки механизмов партийного представительства в органах государственной власти стала нерешенность вопроса о характере депутатского мандата, полученного по спискам избирательных объединений и блоков. Эта тема стала предметом обсуждения еще в период подготовки к выборам в Государственную Думу первого созыва. Ряд политических партий (прежде всего – ЛДПР) настаивали на императивном характере депутатского мандата, однако это требование не получило поддержки при принятии в 1994 году Федерального закона «О статусе депутата Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Собственно, речь идет о депутатах, избранных по спискам избирательных объединений, но впоследствии порвавших с ними без сложения депутатских полномочий. Первые прецеденты прекращения членства во фракциях имели место еще в период первой весенней сессии Государственной Думы в 1994 году (выход К.Ф.Затулина из ПРЕС, исключение В.Н.Лысенко из «Яблока» и др.). По мере приближения к парламентским выборам 1995 года эта тенденция

«департизации» депутатского корпуса приобрела массовый характер. Схожая ситуация, хотя в значительно более скромных масштабах, наблюдалась и в последние месяцы работы Государственной Думы второго созыва в 1999 году.

Наиболее простой путь урегулирования проблемы – принятие решения об автоматической утрате в этом случае депутатского статуса. Именно такой вариант еще осенью 1993 года предлагался лидером ЛДПР В.В.Жириновским в ходе публичного обсуждения формирования структуры нового парламента. Основные аргументы в пользу такого решения: депутаты избирались по списку той или иной политической партии, являются членами одной и той же политической команды, следовательно, выбытие из этой команды предполагает и утрату депутатского статуса.

Необходимо признать, что аргументы за отзыв депутатов, на первый взгляд, логичны. Политическая партия, получившая на правах коллективного субъекта избирательного процесса определенное количество голосов на выборах, является «держателем» соответствующего ему числа депутатских мандатов. Стало быть, выбытие депутата из фракции без сложения депутатских полномочий означает и уменьшение представительства партии в нижней палате Федерального Собрания, что не согласуется с результатами волеизъявления на выборах депутатов Государственной Думы. Соответственно, выбытие депутата из партийной фракции создает предпосылки к его замене «резервным» кандидатом из партийного списка. Но столь легкое, на первый взгляд, решение таит в себе значительные проблемы, связанные как с его практической целесообразностью, так и с его оценкой на предмет соответствия положениям Конституции Российской Федерации.

Наделение политических партий и избирательных блоков правом отзыва избранных депутатов фактически означало бы признание «императивного» характера депутатского мандата. Между тем депутат Государственной Думы по своему статусу является представителем всех избирателей соответствующего избирательного округа (в данном случае – всей Российской Федерации), а не только той его части, которая голосовала за указанное объединение или блок на выборах. Но даже если отвергать этот общепризнанный постулат современного парламентского права и исходить из того, что депутат, избранный по федеральному списку избирательного объединения, прежде всего является «принадлежностью партии», то и здесь невозможность отзыва обусловлена рядом причин.

Первая причина – субъектом принятия решения об избрании депутата по общефедеральному округу являются избиратели. Поскольку прекращение членства в депутатском объединении или в партии может наступить и помимо воли депутата (например, в случае его исключения), то установление императивного характера мандата привело бы к фактическому наделению руководящих органов партии (либо руководящих органов

вание. В связи с этим наложение на депутата, прекратившего членство во фракции, правовой санкции в виде прекращения депутатских полномочий, по сути, означало бы законодательный запрет на существование различных точек зрения внутри партии. Не случайно, если обратиться к практике зарубежных государств, императивный характер депутатского мандата и его правовая связь с партийной принадлежностью в основном встречаются в далеко не самых демократических государствах (например,

в60-х годах Конституция Малави устанавливала, что член парламента теряет свое место, если генеральный секретарь партии уведомит спикера палаты, что парламентарий больше не является ее членом)12.

Сказанное, разумеется, не означает, что политическая партия должна упускать из виду такое важное направление работы, как контроль за деятельностью своих парламентских представителей. Однако формы такого контроля в принципе традиционны и в целом могут быть сведены к трем направлениям: общий партийный контроль за соблюдением парламентариями положений устава, предметный контроль региональных и местных организаций за своими выдвиженцами в органах государственной власти субъектов Федерации и в органах местного самоуправления и специальный контроль центральных руководящих органов за деятельностью фракции в федеральном парламенте. Правовые механизмы обеспечения партийного контроля за деятельностью парламентариев различны и могут включать в себя прикрепление парламентария к какой-нибудь организации для проведения партийной работы в том или ином регионе (работа в округах), отчетность депутатов и лидеров парламентских фракций на заседаниях руководящих органов партии (в КПРФ формой отчета депутатов может стать специально созываемая для этой цели конференция).

Развитие парламентских фракций и депутатских групп, создаваемых на партийной основе, находится в неразрывной связи с институционализацией политических партий, однако перспективы развития фракций в не меньшей степени определяются также конституционными полномочиями законодательного органа власти.

Вусловиях президентской республики основными функциями депутатских объединений становится политическое представительство партий в законодательных органах, рекрутирование и социализация представителей депутатского корпуса, обеспечение возможности выработки и реализации коллегиальных решений. Возможность воздействия фракций на решения, принимаемые Правительством и федеральными органами исполнительной власти ввиду отсутствия полномочий в области парламентского контроля, носит ограниченный характер и проявляется в основном

вголосовании по проектам федеральных законов и кадровым назначениям,

12См: Право в зарубежных странах Африки: Становление и развитие. 1969.

С.125.