286 |
Глава 7. Парламентская деятельность политических партий |
ипринятия решений являются собрания фракции, на которых определяется политическая позиция фракции, принимаются политические заявления, решаются вопросы о приеме новых членов, определяется позиция депутатского объединения при голосовании. Порядок обсуждения и принятия решений существенно варьируется в зависимости от принятых во фракции процедурных норм.
Еще одной важной формой парламентской работы является работа с избирателями в округах, проводимая членами депутатских объединений. Такая работа проводится в дни, свободные от парламентских заседаний, и осуществляется депутатами-одномандатниками в пределах своих округов, а депутатами, избранными по федеральному округу, – в субъектах Российской Федерации, закрепленных за ними депутатскими объединениями. Поскольку Федеральный закон «О статусе депутата Государственной Думы
ичлена Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» не содержит каких-либо ограничений, связанных с количеством депутатов, закрепляемых за каждым субъектом Федерации, а также не запрещает закрепление одного депутата сразу за несколькими субъектами, это позволяет самим фракциям с разной степенью интенсивности проводить работу в регионах, при необходимости используя депутатский корпус как политический десант, призванный оживить работу партии в том или ином регионе.
Партийная дисциплина депутатов. Партийная дисциплина депутатов представляет собой совокупность ограничения свободы политических действий и обязательств по подчинению принятым большинством членов депутатского объединения решениям, обязательным к выполнению для всех его членов. Важнейшими составляющими партийной дисциплины депутатского корпуса являются связанность пребывания депутата в соответствующем депутатском объединении с его партийной принадлежностью, зависимость его позиции от позиции политической партии и ее депутатского объединения, а также подотчетность и подконтрольность его парламентской деятельности по отношению к руководящим органам партии.
Связанность пребывания депутата в соответствующем депутатском объединении с его партийной принадлежностью выражается в обязанности депутата, являющегося членом партии, состоять в соответствующей депутатской фракции (депутатской группе). Это правило может быть неписанным, однако в ряде партий оно зафиксировано в уставе. В частности, согласно пункту 9.5. Устава КПРФ члены компартии, избранные в состав законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления объединяются в соответствии с регламентами этих органов в партийные фракции или группы для координации своей деятельности, проведения в жизнь предвыборной программы (платформы) партии.
7.2. Внутренняя организация парламентских фракций и проблема партийного контроля |
287 |
По общему правилу член партии, избранный депутатом законодательного органа государственной власти или представительного органа местного самоуправления, обязан состоять в соответствующей партийной фракции. Однако в политической деятельности зачастую возникают ситуации, когда реализация этого требования невозможна. Наиболее типичен случай, когда число членов партии, прошедших в состав Государственной Думы либо региональной легислатуры, недостаточно для образования собственной фракции. Как правило, в подобных случаях депутаты либо блокируются с иными партиями, имеющими свое парламентское представительство, либо входят в состав какой-либо из групп в индивидуальном порядке.
В период существования Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации вопрос о регулировании политическими партиями членства своих представителей в депутатских объединениях не имел практического решения. Находящиеся в начальной фазе политического и организационного становления партии не имели каких-либо реальных рычагов воздействия на своих однопартийцев – представителей депутатского корпуса. В результате депутаты, принадлежащие к одной политической партии, нередко оказывались в разных фракциях, позиции которых не только не совпадали, но и были прямо противоположны. С переходом к смешанной системе выборов депутатов Государственной Думы возможность создания подобной ситуации была в значительной мере снята в отношении партий, преодолевших пятипроцентный барьер, но не для партий, которые смогли провести одного или нескольких представителей по одномандатным округам либо по федеральным спискам иных избирательных объединений и блоков.
После проведения выборов депутатов Государственной Думы третьего созыва и реформы законодательства о политических партиях ряд политических партий (в том числе «Яблоко») включили в свои уставы нормы, ограничивающие свободу депутата – члена партии в выборе своей фракционной принадлежности необходимостью получить согласие руководящего органа партии, ее регионального отделения или иного структурного подразделения на вступление в ту или иную фракцию. Некоторые партии, хотя и не включили такую норму, но фактически выработали в своей деятельности политическое обыкновение, согласно которому депутат, входящий в состав иной фракции, предварительно уведомляет о своем решении руководящий орган партии или ее регионального отделения (член КПРФ – президиум ЦК и бюро регионального отделения, член «Единой России» – Генеральный Совет).
Как уже упоминалось, в ряде случаев вхождение части депутатов-одно- партийцев в состав иного депутатского объединения может быть сознательной тактикой, избранной руководством партии. Мотивом такого решения, как правило, выступает необходимость расширения своего предста-
288 |
Глава 7. Парламентская деятельность политических партий |
вительства в Совете Государственной Думы, получения дополнительного числа голосов в руководстве и комитетах палаты, возможность коллективных действий для артикулирования и отстаивания фактически единой позиции, но исходящей от нескольких самостоятельных депутатских объединений. Основным «поставщиком» необходимых для достижения нужной численности депутатов являлась Коммунистическая партия Российской Федерации, сумевшая делегировать своих членов сразу в две депутатские группы – Аграрную депутатскую группу (6 депутатов) и группу «Народовластие» (9 депутатов). При создании Агропромышленной депутатской группы в Государственной Думе третьего созыва КПРФ делегировала в ее состав уже 16 депутатов (в том числе 11 депутатов, прошедших по федеральному списку КПРФ).
Другой не менее важной составляющей партийной дисциплины является необходимость следовать решениям, принимаемым политической партией или ее фракцией по законам и вопросам, обсуждаемым в Государственной Думе, а также по иным вопросам внутренней и внешней политики, содержание которых выходит за рамки парламентской сферы деятельности.
Основным критерием, позволяющим судить о выполнении депутатом требований партийной дисциплины, являются результаты голосования. Согласно сложившимся политическим обыкновениям, в деятельности партийных фракций и депутатских групп возможны две различные формы соотнесения выбора депутата с позицией депутатского объединения: солидарное голосование и свободное голосование. Обе формы используются в деятельности всех депутатских объединений трех созывов Государственной Думы, однако степень их использования различна. В целом для фракций, образованных на базе политических партий, характерно явное преобладание солидарного голосования. Что же касается фракций, образованных на базе избирательных блоков, то здесь какая-либо четкая тенденция отсутствует, хотя потенциальные возможности для обеспечения солидарного голосования все же несколько меньше. И, наконец, активное освоение как солидарного, так и свободного голосования отличает депутатские группы, не имеющие партийной основы.
При свободном голосовании позиция депутата определяется в соответствии с его внутренними убеждениями, которые могут и не совпадать с позицией депутатского объединения в целом. Как правило, решение о свободном голосовании принимается депутатским объединением в случаях, когда выработка единой позиции представляется делом крайне затруднительным либо когда вопрос не имеет явного политического значения. В отдельных случаях решение о свободном голосовании продиктовано необходимостью предотвратить дальнейшее политическое размежевание внутри депутатского объединения. Порой выбор свободного голосования обусловлен воздействием различных лоббистских усилий, в том числе
7.2. Внутренняя организация парламентских фракций и проблема партийного контроля |
289 |
Правительства и Администрации Президента. Это позволяет депутатскому объединению, с одной стороны, «сохранить лицо» перед реальной угрозой разделения голосов, а с другой – предоставить заинтересованной стороне возможность воздействия на депутатов в индивидуальном порядке.
При солидарном же голосовании выбор депутата предопределен решением, которое было принято по тому или иному вопросу депутатским объединением. В этом случае действует приоритет партийно-фракцион- ной дисциплины по отношению к личной позиции депутата. Разумеется, в реальной парламентской жизни депутаты, входящие в состав объединений, зачастую голосуют иначе, чем фракция либо депутатская группа, членами которой они являются. Такого рода поступки, особенно если они носят систематический характер, могут стать основанием как для разбирательств внутри депутатского объединения, так и для привлечения к партийной ответственности. В частности, в 2001 году из депутатской группы «Народный депутат» по такому основанию были исключены три депутата (О.Г.Дмитриева, И.Д.Грачев, Е.П.Ищенко).
В связи со сложившейся политической практикой некоторые политические партии предусмотрели в своем уставе определенные правила поведения депутатов, соотносящих свою личную позицию и позицию фракции. Так, согласно Уставу Российской демократической партии «Яблоко», решения фракции по общему правилу имеют для депутата рекомендательный характер. В тех же случаях, когда имеется специальное решение фракции о солидарном голосовании, оно является обязательным. Депутат, не согласный с решением о солидарном голосовании, не вправе голосовать за противоположный вариант решения. Вместе с тем Устав предоставляет такому депутату право не участвовать в голосовании по такому вопросу. В этом случае депутат обязан сообщить о своей позиции руководителю фракции.
Каждодневная законотворческая деятельность требует от депутатских объединений Государственной Думы систематического проведения заседаний, на которых происходит коллегиальное обсуждение вопросов, выносимых на пленарные заседания. Обычно график очередных (плановых) заседаний фракций и депутатских групп определяется в зависимости от графика работы Совета Государственной Думы. Заседания проходят после его проведения и до начала пленарных заседаний. Порядок ведения заседаний, участия в их работе иных лиц, а также порядок принятия решений определяются, как правило, внутренними регламентами самих фракций, а в партии «Яблоко» – еще и нормами Устава. Внеочередные заседания фракции проводятся по решению ее руководителей, при этом Регламент палаты не содержит никаких ограничений по времени и продолжительности их проведения. Показательно, что многие принципиально важные вопросы во избежание привлечения большого внимания иногда решаются в режиме внеочередного заседания (именно в таком «внеплановом»
290 |
Глава 7. Парламентская деятельность политических партий |
порядке созывалось заседание, на котором решался вопрос об исключении из фракции КПРФ Г.Н.Селезнева, Н.Н.Губенко и С.П.Горячевой).
Прекращение членства в депутатском объединении. В соответствии с действующим Регламентом депутат выводится из состава депутатского объединения на основании решения об исключении его из депутатского объединения, принятого большинством от общего числа его членов, а также в случае подачи им во Временный секретариат Государственной Думы или в Комитет Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы письменного заявления:
а) о выходе из депутатского объединения; б) о переходе в другое зарегистрированное депутатское объединение;
в) о вхождении во вновь образуемую депутатскую группу.
Таким образом, в зависимости от оснований предусмотрены две процедурные формы прекращения членства во фракции: добровольная (на основе уведомления, подаваемого во Временный секретариат) и принудительная, требующая принятия решения большинством депутатского объединения.
С первых же дней существования Государственной Думы остро стоял вопрос о механизмах прекращения полномочий членов депутатского объединения, периодически не выполняющих его решения либо дискредитирующих его своими действиями. Однако в первом Регламенте Государственной Думы выбытие депутата происходило лишь в случае его выхода из депутатского объединения. Таким образом, юридически прекращение членства в депутатском объединении оформлялось как самостоятельное решение депутата даже в тех случаях, когда он фактически изгонялся из фракции решением большинства ее членов. Именно таким образом были прекращены полномочия В.Н.Лысенко во фракции «Яблоко» в апреле 1994 года, К.Ф.Затулина– во фракции ПРЕС в июне 1994 года, Л.Я.Рохлина– во фракции «Наш дом – Россия» в 1997 году и т.д.
Исключение как самостоятельное основание для прекращения членства в депутатском объединении было введено лишь в связи с принятием нового Регламента в 1994 году, оно предусмотрено и новым Регламентом, принятым в 1998 году. Тем не менее в Государственной Думе второго созыва такая форма прекращения членства во фракции встречалась крайне редко и не применялась даже в случае возникновения конфликтных ситуаций (например, при уходе А.Н.Шохина из фракции НДР). Практически единственным примером стало исключение А.Д.Венгеровского из фракции ЛДПР в 1999 году.
В Государственной Думе третьего созыва исключение из фракций и депутатских групп стало применяться значительно чаще. Эта тенденция обусловлена утратой КПРФ лидирующих позиций в парламенте, созданием единой пропрезидентской коалиции и масштабной перегруппировкой партийно-политических сил, оказавших значительное воздействие как на