Материал: zaslavskiy_s_e_politicheskie_partii_rossii_problemy_pravovoy

ной власти, общественными объединениями, социальными субъектами и группами интересов.

В прикладном отношении значимость подобного рода исследований обусловлена потребностью выявления в общем массиве норм, регулирующих деятельность политических партий, проблемных положений, пробелов и правовых коллизий, требующих внесения корректив в действующее законодательство, его систематизации. В контексте предстоящего электорального цикла выборов особую важность приобретают вопросы взаимовлияния и взаимной обусловленности норм избирательного законодательства и основных черт конфигурации партийной системы, порядка формирования и алгоритма функционирования представительных органов государственной власти на многопартийной основе.

Настоящая работа, разумеется, не исчерпывает всех аспектов проблем, связанных с правовой институционализацией российских партий, однако наиболее существенные из них, связанные с созданием, деятельностью политических партий, их внутренней организацией и участием в избирательном процессе, нашли в ней свое отражение.

Глава 1

Правовое регулирование отношений в сфере организации и функционирования

политических партий: теоретико-методологические проблемы

1.1. Политическая и правовая институционализация партий

Природа и сущность политической партии с давних времен были объектом острых научных дискуссий. Достаточно сказать, что сопоставительный анализ различных подходов к данной проблеме сам по себе является предметом ряда развернутых монографических исследований1. При этом

вфокусе внимания правоведов обычно оказывался вопрос об отнесении институтов политической партии к структурам гражданского общества или к государственно-правовым институтам.

Оставаясь на позициях объективного анализа, можно утверждать, что

всовременных конституционно-правовых условиях подобная постановка вопроса уже не является продуктивной. Политическая партия тем и уникальна, что, будучи институтом гражданского общества, одновременно является и субъектом, участвующим в формировании и деятельности органов государственной власти.

По своей социальной природе партия является отделенным от государства общественным институтом, призванным представлять и отстаивать в политическом процессе интересы различных социальных слоев гражданского общества, обеспечивать контроль общества за деятельностью государства. Однако, не будучи носителем государственной власти, партия является важнейшим элементом механизма воспроизводства политической власти. Именно критерий достижения и удержания власти «действительно отличает политическую партию от всех прочих общественных союзов»2. Партия обеспечивает организованное участие граждан

вполитической жизни путем выдвижения своих кандидатов на выборах, прямо или косвенно участвует в деятельности органов государственной власти. Таким образом, «с одной стороны, партия предстает как институт

1См., например: Бекназар-Юзбашев Т.Б. Партии в буржуазных политико-пра- вовых учениях. М: Наука, 1988.

2Гамбаров Ю.С. Политические партии в их прошлом и настоящем. 2-е изд. СПб., 1905. С.11.

8Глава I. Правовое регулирование отношений в сфере организации и функционирования политических партий

гражданского общества, то есть как структурный элемент сферы частных отношений, не зависящих от государственной власти, а с другой – она выступает как часть государственно-политической системы»3.

Двойственная природа политической партии имеет свое нормативное измерение. С одной стороны, политическая партия является добровольным самоуправляющимся негосударственным общественным объединением, создаваемым по инициативе граждан. С другой стороны, тот факт, что основным предназначением партии является ее участие в политической жизни общества, обусловливает потребность в более жестком по сравнению с иными общественными объединениями правовом регулировании порядка ее создания и деятельности.

Политические партии возникают и обретают правовой статус в соответствии с действующим законодательством. Однако логика развития политических партий и партийных систем подчинена и важнейшим социальным закономерностям, зачастую не подвластным законодателю. Закрепление в законодательстве института политических партий предполагает длительный и не лишенный противоречий процесс их организационного и политического становления. В связи с этим особое значение приобретает изучение процессов институционализации политических партий.

Правовая наука определяет институционализацию партий как процесс их правового оформления, становления их роли в государственном механизме, регламентации порядка их образования и деятельности в качестве особого политического и правового института4. При таком подходе основной упор делается на вопросы нормативного регулирования деятельности партий, а сам процесс институционализации рассматривается как цепь последовательных изменений в механизме правового регулирования отношений партийного строительства. В отличие от конституционного права, ограничивающего сферу рассмотрения исключительно вопросами нормативно-правового регулирования партий, в политической науке предметом исследования является сама партия как институт политической системы и субъект политического процесса. Что же касается вопросов ее правовой регламентации, то они рассматриваются не в качестве самодостаточного объекта для изучения, а как составляющая, раскрывающая только одну, хотя, несомненно, важную сторону этого процесса.

Подобное исторически сложившееся разграничение трактовок понятия институционализации означает нечто большее, чем естественное обособ-

3Лапаева В.В. Право и многопартийность в современной России. М: Норма, 1999. С.182.

4См., например: Юдин Ю.А. Политические партии и право в современном государстве. М., 1998. С.5; Евдокимов В.Б. Правовое регулирование политических партий в буржуазных странах: Автореф. дисс. … д-ра юрид. наук. Свердловск, 1990. С.9.

ление понятийного аппарата двух смежных отраслей обществознания. Фактически обе вышеприведенные трактовки – формально-юридическая

иполитическая – имеют право на существование, поскольку фиксируют две стороны одного явления: процесса создания и деятельности политических партий и процесса закрепления в нормах права возникающих в этом процессе общественных отношений.

Всвязи с этим заслуживают внимания предложения ряда исследователей, предлагающих выделять два уровня институционализации: правовую

иполитическую5. Соотношение политической и правовой институционализации во многом подчинено общим закономерностям взаимообусловленности и взаимовлияния общественных и правовых отношений. Так же, как далеко не всякое общественное отношение может быть урегулировано правовыми нормами, многие стороны отношений, возникающих в процессе становления политических партий, могут и не иметь нормативного измерения. К ним, в частности, относятся субъективные причины создания партий и их организационных расколов, проблемы востребованности программных положений партии электоратом, конъюнктурные факторы партийно-политических перегруппировок и др.

Нетождественность понятий политической и правовой институционализации, фиксирующих различные по своей природе, хотя и тесно взаимосвязанные процессы, проявляется также в следующих существенных моментах:

1. Первичность партий как политических организаций по отношению к законодательному определению их правового статуса и порядка деятельности. Указанная асинхронность явствует из того, что процесс создания политических партий, по замечанию Ю.А.Юдина, «обычно предшествует по времени их правовой регламентации». В целом правовая институционализация политических партий, как в свое время отмечал А.Боднар, обусловлена признанием их существенной роли в системе государственной власти и возникающей из этого необходимости ограничений, которые гарантировали бы, что деятельность политических партий не будет выходить за пределы правовой системы6.

2. Несовпадение основных фаз, этапов и конечной цели политической

иправовой институционализации, обусловленное качественными отличиями алгоритма, в котором реализуются задачи по созданию, адаптации

исовершенствованию структуры, форм работы партий и порядка реализации управомоченными субъектами функции по законодательному закреплению статуса и правовых основ их деятельности.

5См.: Копыльцов В.Г. Региональные партийные структуры: проблемы институционализации: Автореф. дисс. … канд. полит. наук. М.: РАГС, 1996.

6См.: Боднар А. Реферат академического пособия. Наука о политике. Варшава, 1988. С.2–9.

10Глава I. Правовое регулирование отношений в сфере организации и функционирования политических партий

3.Различия в наборе качественных характеристик, используемых в качестве индикаторов изменения состояния политической партии и системы правовых норм, регулирующих ее деятельность.

Исходным моментом дифференциации политической и правовой институционализации является глубокое качественное различие между понятиями правового института как совокупности норм, регулирующих однородную группу правоотношений, и политического института как самостоятельного элемента политической системы, оформленного в организа- ционно-правовом отношении и предназначенного для решения определенных задач политики. Этим обусловлены различия в методологическом

инструментарии исследования правовой и политической институциона-

лизации, которые рассматриваются в тесной взаимосвязи, однако оцениваются в различных системах понятийных координат, вырабатываемых конституционным правом и политической наукой.

К тому же правовая институционализация политической партии охватывает и вопросы статуса, деятельности партии как субъекта политического процесса, и вопросы ее функционирования как субъекта, осуществляющего хозяйственную деятельность. Последние во многом находятся за рамками политологического анализа, хотя некоторые аспекты (например, вопросы государственного финансирования партий, организации контроля за осуществлением партией разрешенных законом форм предпринимательской деятельности) могут иметь политический подтекст.

Правда, следует признать, что после правового оформления общественных отношений, связанных с созданием и деятельностью партий, термины и понятия, используемые в законодательстве, становятся совместным инструментом как юридической, так и политической науки. Представляется также, что понятие политической институционализации партий является более общим, на определенных этапах включающим в себя правовое признание партии как неотъемлемое условие политической институционализации.

Терминологическое разграничение понятия институционализации политических партий прослеживается в отечественной научной литературе начала 80-х годов в работах В.И.Даниленко, Ю.А.Тихомирова, Ю.А.Юдина. Так, В.И.Даниленко в 1984 году указывал, что юридическая институционализация представляет собой создание развернутой правовой базы деятельности партий, посредством которой организуется и направляется функционирование партий, фиксируются их задачи и цели, порядок создания и регистрации, основные направления их деятельности, решаются вопросы внутренней организации и финансирования7.

7См.: Даниленко В.И. Политические партии и буржуазное государство. М.:

Юрид. лит., 1984. С.85.