Материал: zaslavskiy_s_e_politicheskie_partii_rossii_problemy_pravovoy

мостоятельно. Соответственно, депутатские объединения вправе сами определять структуру и порядок избрания руководящих органов, объем и сроки их полномочий, периодичность проведения своих заседаний, порядок обсуждения и принятия решений. В связи с этим ряд фракций и депутатских групп приняли свои регламенты, в рамках которых обеспечили решение указанных вопросов.

Руководящие органы. В зависимости от количества членов, состоящих во фракции или депутатской группе, а также необходимости решения разноплановых проблем внутренней организации структура руководящих органов депутатских объединений может существенно различаться. Как правило, деятельностью парламентской фракции (депутатской группы) руководит ее лидер. Его функции аналогичны функциям парламентского «кнута» в британском парламенте. Он представляет депутатское объединение в Совете Государственной Думы с правом решающего голоса, как правило, выступает от ее имени на пленарных заседаниях с изложением позиции по рассматриваемым законам и иным вопросам, визирует документы, носящие характер заявлений депутатских объединений, обеспечивает координацию работы объединения, а также осуществляет иные функции8. Следует отметить, что в парламентской практике последнего десятилетия были и попытки внедрения коллективной модели руководства депутатскими группами в лице нескольких сопредседателей (например, при создании депутатской группы «Стабильность» в 1995 году было одновременно избрано пять сопредседателей), однако опыт их реализации не был успешным9. Что же касается лидерства во фракциях, образуемых на базе избирательных объединений и блоков, прошедших в Государственную Думу по федеральному округу, то необходимости в выборе этой организационной формы не возникало, так как проблема парламентского лидерства решалась еще в ходе избирательной кампании.

Важным фактором, обусловившим непригодность использования коллегиальной модели руководства депутатскими группами, явилась норма статьи 13 Регламента, согласно которой право решающего голоса в Совете Государственной Думы имеет лишь один руководитель депутатского объединения. Кроме того, конструктивные изъяны коллегиального руководства, присущие политическим партиям, с наибольшей силой проявляются именно в деятельности депутатских объединений, требующих опера-

8См.: Любимов А.П. Совет Государственной Думы как орган палаты Федерального Собрания // Представительная власть: мониторинг, анализ, информация. 1997. No7.

9Например, при создании депутатской группы «Либерально-демократический союз 12 декабря» в январе 1994 года изначально предполагалось наличие трех сопредседателей. Однако уже в феврале 1994 года единоличным руководителем группы стал Б.Федоров, перешедший из фракции «Выбор России».

тивного и каждодневного согласования позиций по вопросам, выносимым на рассмотрение палаты. В связи с этим увеличение числа руководящих должностей во фракции обычно происходило за счет учреждения должностей заместителя руководителя фракции или депутатской группы.

ВГосударственной Думе третьего созыва должности заместителей председателя депутатского объединения существуют во всех шести парламентских фракциях и трех депутатских группах. Количество заместителей варьируется от одного (фракции КПРФ, ЛДПР) до семи (Агропромышленная группа). Кроме того, в ряде фракций («Яблоко», «Отечество – Вся Россия», «Союз Правых Сил») усложнение системы руководящих органов выразилось в учреждении должности первого заместителя и двух-трех «простых» заместителей. Если первый заместитель фактически является «теневым» дублером руководителя фракции, замыкающего на себе всю рутинную законотворческую и организационную работу, до которой лидер фракции как публичный политик зачастую просто не «снисходит», то заместители ответственны за закрепленный за ними участок парламентской работы (межпарламентские контакты, взаимодействие с регионами и партийными организациями, с прессой и т.д.).

Входе становления системы руководящих органов депутатских объединений ряд фракций, созданных на базе политических партий и избирательных блоков, предусмотрели в своей структуре должности, функциональное назначение которых аналогично функциям, выполняемым исполнительным органом партии (организация собраний депутатского объединения, подготовка документов к заседанию Совета фракции, выпуск документов

всоответствии с принятыми решениями). Во фракции Коммунистической партии Российской Федерации это должность координатора партии, во фракции «Яблоко» – секретаря, во фракции «Союз Правых Сил» – ответственного секретаря (с января 2002 года должность ответственного секретаря объединена с должностью заместителя руководителя фракции).

Регламент Государственной Думы не предусматривает обязательности учреждения дополнительных руководящих должностей. Строго говоря, единственным закрепленным в статье 13 Регламента «функциональным» предназначением заместителей руководителя депутатских объединений является их участие в заседаниях Совета Государственной Думы взамен отсутствующих руководителей депутатских объединений по их поручению (функция, которая может быть возложена и на рядового члена депутатского объединения). Увеличение числа руководящих должностей в парламентских фракциях и депутатских группах наряду с увеличением численности комитетов и комиссий является общей тенденцией в парламентском процессе современной России, отражающей статусную мотивацию значительной части депутатского корпуса к институционализации своего политического капитала. Как показывает сопоставление статистических данных численности объединений и их организационной структуры, количество

руководящих должностей не имеет привязки к численности депутатской группы.

Вместе с тем усложненность организационной модели во многом зависит от организационно-правовой формы депутатского объединения и объединения, послужившего основой для создания фракции. Так, очевидная перегруженность депутатских групп руководящими должностями обусловлена тем, что последние в массе своей объединяют преимущественно депутатов-одномандатников, то есть лиц, не являющихся членами одной политической команды. Применительно к фракциям, образованным на базе избирательных блоков (ОВР и СПС), усложненность организационной структуры изначально была вызвана потребностью обеспечения представительства во фракции объединений, входящих в состав блока (в «Единстве» и ЛДПР таких проблем не возникало ввиду виртуального участия составлявших их объединений). Что же касается фракции «Яблоко», то данная структура до 2002 года также была выстроена в качестве непартийной организации, без фиксированного членства. В парламентских партиях, прошедших через несколько избирательных кампаний (КПРФ и ЛДПР), персональный состав их руководящих органов сведен к минимуму.

Членство в депутатских объединениях. В отличие от института член-

ства в политических партиях, устанавливаемого партиями самостоятельно, вопросы членства в депутатских объединениях Государственной Думы урегулированы в Регламенте нижней палаты. Такое более подробное пуб- лично-правовое регулирование вызвано тем, что вопросы, связанные с основаниями и порядком вступления в депутатские объединения и выбытием из них, по своему содержанию выходят далеко за пределы их внутренней деятельности. Принадлежность к той или иной фракции или депутатской группе влечет за собой занятие определенных должностей по отводимой квоте; численность фракции является величиной, от которой зависит объем ее государственного финансирования. Соответственно, порядок участия депутата в парламентском объединении в основных чертах также должен быть унифицирован.

Статья 18 Регламента определяет, что депутат Государственной Думы вправе состоять только в одном депутатском объединении. Участие депутата в составе объединения является фиксированным; Регламент не предусматривает возможности иных форм принадлежности к депутатским объединениям, возможных в отношении членства в партиях (кандидаты, сочувствующие, сторонники и т.д.).

Вопрос о приеме в состав фракции до 2000 года в Регламенте палаты не был решен однозначно. В первом Регламенте, принятом в 1994 году, предусматривалось, что депутаты Государственной Думы, не вошедшие ни в одно из депутатских объединений при их регистрации, в дальнейшем могут войти в любое из них с согласия его членов (ст.28). Таким образом,

фактически предусматривалось, что на этапе создания и до момента регистрации фракции либо депутатской группы достаточным основанием для вхождения во фракцию является само желание депутата, согласие же коллег по депутатскому объединению при этом как бы презюмировалось.

Практика деятельности депутатских объединений еще в первом созыве Государственной Думы, однако, выявила случаи, когда на этапе создания фракции или депутатской группы о своем намерении присоединиться к ней заявляли весьма одиозные (с точки зрения большинства членов фракции) политические фигуры, пребывание которых в составе фракции могло бы нанести ущерб ее политической репутации. Например, при образовании депутатской группы «Стабильность» в 1995 году готовность войти в ее состав выразил выбывший из фракции ЛДПР депутат В.А.Марычев, известный своими экстравагантными «акциями с переодеванием» на заседаниях Государственной Думы. Как правило, в аналогичных ситуациях подобные инициативы наталкивались на отказ, мотивированный различными благовидными предлогами. Кроме того, редакция положения статьи 28 Регламента 1994 года сохраняла элемент неопределенности: должно ли согласие на вхождение нового члена в состав зарегистрированной фракции либо депутатской группы приниматься путем консенсуса или на основе мнения большинства ее членов. Регламент 1998 года частично снял последний вопрос (закрепив требование о согласии «депутатского объединения», а не его членов), однако так и не решил его до конца. В Государственной Думе первого и второго созывов этот вопрос, как правило, не приводил к правовым коллизиям, так как подобные случаи носили единичный характер и вполне могли быть разрешены в ходе предварительных переговоров. Между тем по итогам проведения парламентских выборов 1999 года возник ряд подобных ситуаций (например, когда в прошлом оппозиционно настроенные депутаты внезапно радикально меняли свои взгляды).

В соответствии с поправкой, внесенной в Регламент Постановлением Государственной Думы от 2 июня 2000 года No439-III, депутат входит в состав депутатского объединения на основании решения большинства от общего числа членов депутатского объединения по его письменному заявлению. Таким образом, вопрос о приеме в депутатское объединение нового члена может быть решен только путем положительного решения большинства членов депутатского объединения. Регламенты некоторых фракций при этом предусматривают отдельные дополнительные условия (так, для того чтобы быть принятым во фракцию «Яблоко», необходимо получить не только простое большинство от общего числа членов фракции, но и не менее двух третей от числа членов фракции, участвующих в голосовании.

Формы работы. Практика российского парламентаризма выработала различные формы коллегиального обсуждения вопросов в депутатских объединениях. Основной и базовой формой коллегиального обсуждения