Материал: 339
36
ГЛАВА III. АДМИНИСТРАТИВНО-ЮРИСДИКЦИОННЫЙ ПРОЦЕСС
В рамках административно-юрисдикционных производств реализуется административная юрисдикция уполномоченных органов. Для уяснения понятия и черт административно-юрисдикционных производств необходимо разобраться с содержательной составляющей данных производств – административной юрисдикцией. Под юрисдикцией подразумевают подведомственность, подсудность разрешаемых дел, полномочия разрешать дела и применять санкции, а также отождествляют её с правоохранительной (праворазрешительной) деятельностью государства и общественности. Таким образом, понятие «юрисдикция» связано с осуществлением конкретной государственной деятельности по защите общественных отношений путем разрешения различных правовых конфликтов (споров). Принятые в результате этого решения носят государственно-властный характер. Характеризуя содержательную сторону административной юрисдикции, отметим, что она представляет собой разновидность правоприменительной и правоохранительной деятельности. Как известно, под правоприменением принято понимать установленную законодательством деятельность уполномоченных органов (либо компетентных должностных лиц соответствующих категорий) по принятию государственно-властного решения по определенном правовому спору. Таким образом, в процессе её осуществления юрисдикционные органы применяют правовые нормы к конкретным фактам, издают по результатам рассмотрения дел юрисдикционные акты. Отличительной особенностью данных актов является то, что посредством их реализуется принудительное воздействие права на участников общественных отношений.
Вопрос о перечне производств, относящихся к административноюрисдикционным, по-разному решается в юридической литературе, причем, как правило, определяющим фактором всегда является позиция автора по поводу границ и объема собственно административной юрисдикции. Так, сторонники узкого понимания административной юрисдикции ограничили юрисдикционное производство лишь производством по делам об административных правонарушениях. Сторонники широкого понимания, кроме указанного вида производства, дополняли структуру административно-юрисдикционного процесса перечнем производств по разрешению споров и иными административноюрисдикционными производствами, например производством по жалобам, дисциплинарным прозводством1. Так, Д. Н. Бахрах в структуру
1 Тяптин В. Д., Миронов А. Н. Административно-процессуальное право: учебное пособие. Уфа, 2007. С. 75–76.
37
административно-юрисдикционного процесса включает четыре вида производства: по жалобам, по делам об административных правонарушениях граждан, по применению мер административного пресечения и восстановительных мер и дисциплинарное производство1.
А. П. Алехин выделяет следующие виды административного производства: производство по делам об административных правонарушениях, дисциплинарное производство; производство по жалобам, согласительное производство2.
И. В. Панова в качестве административно-юрисдикционных рассматривает следующие производства: а) исполнительное производство (деятельность по исполнению актов с применением мер принуждения); б) административно-процессуальное производство (деятельность по применению мер административно-процессуального принуждения, не являющихся мерами ответственности); в) дисциплинарное производство; г) производство по жалобам; д) производство по делам об административных правонарушениях3.
Однако наиболее аргументированной нам представляется точка зрения авторов, которые в зависимости от характера индивидуальных административных дел к видам административно-юрисдикционных производств относят производство по делам об административных правонарушениях; дисциплинарное производство и производство по административно-правовым спорам (иначе говоря, производство по жалобам).
Попытаемся рассмотреть особенности каждого из перечисленных производств. Сущность дисциплинарного производства заключается в применении к лицам, совершившим дисциплинарный проступок, предусмотренных нормами права дисциплинарных взысканий. Материальной основой данного вида административно-юрисдикционного производства является дисциплинарный проступок, который рассматривается в научной литературе как противоправное, виновное нарушение дисциплины, не влекущее уголовной ответственности4. Следует отметить, что в научной литературе нередко предлагаются самые разнообразные определения дисциплинарного проступка5, что связано с отсутствием его законодательного закрепления.
Общее, что характерно для дисциплинарного производства,
1Бахрах Д. Н. Административное право: учебник. М., 2014. С. 308.
2Административное право России: учебник для юрид. вузов и фак. / под ред. А. П. Алехина, А. А. Кармолицкого. М.: Зерцало-М, 2013. С. 276.
3Панова И. В. Административно-процессуальная деятельность в Российской Федерации. Саратов, 2012. С. 215.
4Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации: учебник. М., 2012. С. 264.
5Бахрах Д. Н. Административное право: учебник. М., 2014. С. 586.
38
независимо от специфического характера службы, заключается в том, что дисциплинарное взыскание налагается руководителем или органом, назначившим лицо, совершившее служебный (дисциплинарный) проступок, на должность. Объясняется это тем, что дисциплинарное взыскание может быть наложено, как правило, в порядке служебного подчинения, т. е. руководителем, обладающим в отношении подчиненных работников дисциплинарной властью.
С процессуальной основой дело обстоит несколько сложнее, поскольку производство по наложению дисциплинарных взысканий на служащих в настоящее время регламентировано многими нормативными правовыми актами, что предопределено наличием различных форм государственно-служебных отношений (например, государственная гражданская служба, военная служба и служба иных видов (именуемая ранее службой в органах внутренних дел). Кроме того, на государственных служащих распространяются в соответствующих случаях нормы трудового законодательства и правила внутреннего трудового распорядка.
Не вдаваясь в подробности рассмотрения особенностей привлечения к дисциплинарной ответственности различных категорий субъектов, назовем основные общие требования по привлечению их к дисциплинарной ответственности:
1)за дисциплинарный проступок может быть наложено только одно взыскание. Применение дисциплинарного взыскания не освобождает работника, совершившего проступок, от иной ответственности, предусмотренной законодательством Российской Федерации;
2)при наложении на работника дисциплинарного взыскания должны учитываться тяжесть совершенного им дисциплинарного проступка, обстоятельства, при которых оно было совершено, его предшествующая служба и поведение;
3)лица, правомочные налагать дисциплинарные взыскания, применяют их в соответствии с предоставленными им правами. Если с учетом тяжести дисциплинарного проступка необходимо применять дисциплинарное взыскание, превышающее объем прав, предоставленных руководителю, то он ходатайствует об этом перед вышестоящим руководителем;
4)до применения дисциплинарного взыскания лицо, его налагающее, обязано лично всесторонне и объективно разобраться в причинах и мотивах дисциплинарного проступка. Обязательно должно быть получено письменное объяснение лица, привлекаемого к дисциплинарной ответственности. При необходимости проводится служебная проверка указанных в нем сведений с вынесением соответствующего заключения.
Отказ лица от дачи письменного объяснения по существу совершенного им дисциплинарного проступка не может служить препятствием для применения дисциплинарного взыскания.
39
При необходимости проводится служебная проверка (расследование) указанных в объяснениях сведений с вынесением заключения по результатам проверки. Возможно также проведение ревизии или проверки финансово-хозяйственной деятельности1.
В большинстве случаев дисциплинарное взыскание не может налагаться позднее шести месяцев со дня совершения проступка. Например, в соответствии с нормами Федерального закона № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» дисциплинарное взыскание должно быть наложено не позднее чем через две недели со дня, когда прямому руководителю (начальнику) или непосредственному руководителю (начальнику) стало известно о совершении сотрудником органов внутренних дел дисциплинарного проступка, а в случае проведения служебной проверки или возбуждения уголовного дела – не позднее чем через один месяц со дня утверждения заключения по результатам служебной проверки или вынесения окончательного решения по уголовному делу. Вместе с тем дисциплинарное взыскание не может быть наложено на сотрудника органов внутренних дел по истечении шести месяцев со дня совершения дисциплинарного проступка, а по результатам ревизии или проверки финансово-хозяйственной деятельности – по истечении двух лет со дня совершения дисциплинарного проступка. Важно отметить, что в обозначенные сроки не включаются периоды временной нетрудоспособности сотрудника, нахождения его в отпуске или в командировке.
Таким образом, дисциплинарное производство – это регулируемая процессуальными нормами административно-юрисдикционная деятельность уполномоченных субъектов по привлечению государственных служащих к дисциплинарной ответственности. Отличительной чертой дисциплинарного производства является его так называемый внутриорганизационный характер. Оно осуществляется в рамках служебных отношений. Дисциплинарное производство, кроме того, обладает особенностями в зависимости от вида государственной службы, в рамках которого оно осуществляется. Такие особенности закреплены в различных нормативных правовых актах (например, в Федеральных законах от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих», от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», от 21 июля 1997 г.
1 Сорокин В. Д. Административный процесс и административно-процессуальное право: монография. СПб., 2015. С. 195.
40
№ 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации»; в Указе Президента Российской Федерации от 14 октября 2012 г. № 1377 «О Дисциплинарном уставе органов внутренних дел Российской Федерации» и иных нормативных правовых актах федеральных органов исполнительной власти). Данные нормативные правовые акты устанавливают особенности процессуального положения участников дисциплинарного производства, а также уточняют порядок его осуществления1.
Одним из основных видов административно-юрисдикционного производства принято считать производство по делам об административных правонарушениях.
Производство по делам об административных правонарушениях представляет собой регламентированную нормами административного законодательства деятельность государственных органов, направленную на решение дел об административных правонарушениях и применение мер административного наказания.
В соответствии с общими положениями КоАП РФ задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений.
Как известно, для привлечения лица к ответственности необходимо собрать существенную доказательственную базу. В частности, доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.
Эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными КоАП РФ, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств и вещественными доказательствами. Не допускается использование доказательств, полученных с нарушением закона.
1 Административный процесс Российской Федерации: учебник / отв. ред. Л. Л. Попова. М.: РГ-Пресс, 2018. С. 12.