земля;
движимое и недвижимое имущество;
казна местного сообщества;
муниципальные ценные бумаги.
Местные кенеши вышестоящего территориального уровня вправе устанавливать нормативы отчислений для кенешей нижестоящего уровня по другим налогам и доходам, полностью зачисляемым в их бюджеты.
Формируют доходную часть бюджета в разрезе налогов и других доходов и представляют ее в Министерство финансов к 1 июля текущего года. Местные финансовые органы и органы местного самоуправления с участием управлений и отделов местных государственных администраций на основе показателей индикативного плана социально- экономического развития территории разрабатывают проекты соответствующих территориальных бюджетов, нормативы отчислений от общегосударственных налогов и других доходов местные бюджеты нижестоящего территориального уровня и представляют их на рассмотрение соответствующих инстанции. Предусмотренные законодательством процедуры бюджетного процесса в республике ( составление, рассмотрение, утверждение и исполнение) идентичны на всех уровнях государственной власти и соответствует принципу формирования “ сверху- вниз ”. Экономическая и финансовая основа территориальных органов власти в КР была определена в Законе “О местном самоуправлении и местной государственной администрации в Республике Кыргызстан”(от 26 января 2009 года № 27). В разделе V определено, что экономическую основу местных самоуправлении составляют природные ресурсы и все предприятия и организации независимо от форм собственности, которые расположены на соответствующей территории.
Основой любого процесса экономической деятельности являются, как известно, три фактора: земля, труд и капитал. Экономической основой местных самоуправлении, как нам представляется, наряду с природными ресурсами и всеми предприятиями и организациями, которые расположены на соответствующей территории и потенциально могут быть задействованы органами местных самоуправлении для предоставления общественных услуг, являются также и трудовые ресурсы. Основой экономической деятельности органов местных самоуправлении являются прежде всего предприятия коммунальной собственности. Другие потенциальные партнеры органов местных самоуправлении по предоставлению услуг населению (предприятия и отдельные физические лица) могут привлекаться органы местных самоуправлении на контрактной основе.
Предложенное определение помогает органам местных самоуправлении более четко осознать свою роль в предоставлении общественных услуг населению и способы предоставления данных услуг.
Важным моментом в понимании экономической и финансовой основы местных самоуправлении является их взаимосвязанность. Дальнейшее развитие местных самоуправлении связано с установлением механизма заинтересованности органов местного самоуправления в развитии и воспроизводстве своей экономической базы для улучшения финансового положения. Прежде всего, формирование финансовой основы органов местного самоуправления в КР должно опираться на использование природных ресурсов территории.
Ведущая роль в обеспечении экономической самостоятельности местных самоуправлении должна принадлежать коммунальной собственности, представляющей собой имущество, находящееся в собственности местного сообщества и/или объединения местных сообществ, управление и распоряжение которым осуществляет орган местного самоуправления. Первое упоминание коммунальной собственности в законодательстве КР имело место в законе “О местном самоуправлении и местной государственной администрации в КР”, где говориться, что коммунальная собственность является частью государственной собственности и составляет основу местного хозяйства.
Коммунальной собственностью местного самоуправления определено имущество, находящееся на праве собственности местного сообщества и объединений местных сообществ в соответствии с законодательством.
За местными органами законом закреплено право без согласования с вышестоящими органами создавать предприятия коммунальной собственности, перепрофилировать их для удовлетворения потребностей территории. В перечень переданных объектов недвижимости на баланс местного самоуправления вошла и земля. Тем самым земельные ресурсы стали основой финансовой базы местных самоуправлении. Однако большее внимание уделялось землям сельскохозяйственного назначения, а земельные отношения в городах были незаслуженно забыты.
Актуальной для органов местных самоуправлении является задача законодательного установления, какие земли находятся в коммунальной собственности, а также полномочия местных органов местных самоуправлении по предоставлению земель, находящихся в коммунальной собственности, во временное пользование и/или передаче их другому собственнику, в т.ч. посредством торгов.
Органы местных самоуправлении получили право управлять школами, больницами, фельдшерско-акушерскими пунктами, аптеками, культурными учреждениями, спортивными комплексами и сооружениями, кинотеатрами, видеосалонами, профессионально-техническими училищами и др. Содержание данных объектов, имеющих в большей степени социальное назначение и находящихся в запущенном состоянии из-за хронического недофинансирования, требует значительных затрат - как текущих, так и капитальных. Не принося взамен реальных доходов, объекты коммунальной собственности становятся тяжелым бременем для местных бюджетов. В состав коммунальной собственности пока что не переданы реально доходные в нынешних условиях объекты, такие как предприятия розничной торговли, рынки, торговые учреждения и другие хозяйствующие субъекты. То есть коммунальная собственность как реальная экономическая база местного самоуправления еще не сформирована.
Финансовые ресурсы местного самоуправления и местной государственной администрации по Закону “О местном самоуправлении и местной государственной администрации в Республике Кыргызстан” определены как бюджетные средства местных кенешей, местной государственной администрации, а также органов территориального общественного самоуправления.
Принципиальным вопросом в установлении правовой финансовой базы местных самоуправлении в КР является вопрос о правомочности создания внебюджетных фондов органов местных сообществ. Статья 95 Конституции КР определяет, что органы МСУ могут создавать внебюджетные фонды, тогда как Закон “Об основных принципах бюджетного права в КР” запрещает создание внебюджетных фондов как государственными структурами, так и органы местных сообществ, за исключением Социального фонда и фондов, создаваемых за счет средств, привлекаемых на добровольной основе.
Получение кредитных ресурсов органами местных самоуправлении регулируется Законом “Об основных принципах бюджетного права в КР”. Статья 53 закона раскрывает условия краткосрочного заимствования местных органов власти. Полномочия на выпуск займа органов местной власти определяет статья 54 данного закона. Кроме того, в соответствии с лучшей зарубежной практикой в закон введены ограничения обязательств местных органов власти (статья 55).
Местные сборы - это установленные местными органами власти в соответствии с законодательством Кыргызской Республики платежи с граждан, предприятий и организаций для частичного возмещения расходов, связанных с предоставлением им услуг, или за предоставление им права осуществлять определенную деятельность. Местные кенеши начали вводить на своих территориях местные налоги. Возникли большие проблемы, как при их введении кенешами, так и в определении положений по ним, в связи с чем, во всех областях отмечались случаи, когда из-за проблем во взаимоотношениях с хозяйствующими субъектами положения неоднократно изменялись.
Законодательство о местном самоуправлении должно установить права территориальных сообществ на материально-финансовые ресурсы, достаточные для самостоятельного осуществления органами местного самоуправления возложенных на них функций и полномочий. Территориальное сообщество следовало бы признать субъектом, осуществляющим владение, пользование и распоряжение собственностью соответствующей территории (муниципальной, коммунальной), наделить его возможностью самостоятельно и через органы местного самоуправления распоряжаться материально-финансовыми ресурсами. Органы местного самоуправления имеют право на материально-финансовые ресурсы, которые должны быть соразмерны их полномочиям, в том числе быть достаточными для обеспечения государственных социальных стандартов для населения. Государство обеспечивает соразмерность ресурсов полномочиям органов местного самоуправления, установленным законами.
Представительный орган местного самоуправления принимает местный бюджет.
Самостоятельность местного бюджета гарантируется: государственной поддержкой
развития производственной сферы путем налоговой, инвестиционной и кредитной
политики, наличием собственных бюджетных доходов и достаточным уровнем
закрепленных доходов.
Глава 2. Формирование и использование местных бюджетов в Кыргызской Республике
2.1 Финансовые реформы, проводимые органами местного самоуправления в сфере доходной базы местных бюджетов
В любой стране эволюция эффективных демократических институтов представляет собой открытый процесс, который требует непрерывной адаптации к постоянно меняющимся условиям экономической и социальной обстановки. В построении демократических принципов каждая страна идет своим путем, исходя из специфики своей культуры, истории, экономической и политической ситуации.
Вот и наша страна методом проб и ошибок ищет свой путь развития, ставя перед собой цель - построение демократического государства. В достижении, которой центральное место занимает самоуправление, являющееся самой распространенной формой вовлечения народа в управление государством.
Система местного самоуправления в Кыргызской Республике в ее нынешнем виде складывается с начала 90-х годов, и уже прошло достаточно времени для того, чтобы объективно оценить ход реформ местного самоуправления.
Начало реформ в Кыргызстане характеризовалось тем, что не было ни моделей, ни направляющей концепции, на основе которой можно было бы приступить к решению задачи, хотя решение любой задачи требует, прежде всего, ответа на вопрос «как», «каким образом», то есть определение пути решения, его эффективности и предполагаемого результата.
Однако существовала теория о необходимости введения института местного самоуправления в том понимании, в какой она виделась и развивается на Западе. В тоже время отсутствие научно обоснованного системного подхода и необходимого багажа знаний, который бы охватывал преобразование в этой области управления, привело к тому, что на протяжении нескольких лет реформ приходилось импровизировать.
Кроме этого вопрос развития местного самоуправления, будучи «сложным по своей природе», остается, затрагивая властные отношения неудобным в политическом смысле. Однако хотим мы того или не хотим, но проблема местного самоуправления является во многом определяющей для дальнейшего экономического развития Кыргызстана.
Можем ли мы сегодня сказать, что достигли в местном самоуправлении Кыргызстана того, чего хотели. Для ответа на данный вопрос попробуем рассмотреть местное самоуправление с точки зрения его реального положения, а не теоретического освещения и желания выдавать «желаемое за действительное».
К сожалению, приходится признать, что действующая законодательная база в области местного самоуправления настолько противоречива и убеждаешься в том, что она больше запутала, нежели решила проблему взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления.
В частности, возьмем для примера институт - айыл окмоту, так как именно с ним сегодня ассоциируют все местное самоуправление.
Действительно, айыл окмоту входит в систему органов местного самоуправления, являясь в соответствии с положением «Об айыл окмоту (сельской управе)», утвержденном постановлением Правительства Кыргызской Республики « исполнительно-распорядительным органом, образованным при аильном (сельском) или поселковом кенеше, осуществляющим в пределах своих полномочий управление делами жизнеобеспечения и жизнедеятельности местного сообщества». Айыл окмоту являясь органом при местном кенеше (местный совет депутатов) по законодательству, фактически, превратился в орган, при котором существует сельский кенеш. Данное обстоятельство явилось следствием отсутствия четкого разграничения полномочий между представительным и исполнительным органом самоуправления, а также противоречивостью и размытостью многих норм действующего закона и подзаконных актов.
В частности, рассмотрим вопросы назначения на должность главы местного самоуправления по действующему законодательству. Так в соответствии с пунктом 17 положения «Об айыл окмоту», глава айыл окмоту является главным должностным лицом на территории аильного (сельского) и поселкового кенеша, должность которого совмещается с должностью председателя соответствующего кенеша (сельский кенеш), назначается главой районной государственной администрации по согласованию с председателем районного кенеша и депутатами аильного (сельского) кенеша. То есть председатель кенеша и глава айыл окмоту представлены одним лицом. Этот же принцип совмещения заложен и в действующем законе Кыргызской Республики «О местном самоуправлении и местной государственной администрации». Так в соответствии со статьей 8 этого закона «Председатели аильных кенешей и поселковых кенешей являются главами местного самоуправления и выполняют функции местной государственной администрации», то есть исполнительной власти на соответствующей территории. В том числе согласно статьи 24 этого же закона «председатель аильного, поселкового кенеша подотчетен кенешу его избравшему, а по вопросам исполнительно-распорядительной деятельности - главе районной государственной администрации». Таким образом, в лице председателя кенеша села совмещено исполнение функций представительной и исполнительной власти на селе. В тоже время процедуры становления главой местного самоуправления села довольно разные, по закону глава местного самоуправления избирается, а по положению назначается главой местной администрации при формальном согласии кенеша. То есть на лицо противоречивость двух норм. Приоритетность норм подзаконных актов над положениями закона привела не только к верховенству айыл окмоту над высшим органом местного самоуправления - местным кенешем, но и к принижению статуса местных кенешей. Наглядным показателем этого является анализ качественного состава председателей сельских кенешей республики. Так в ряде регионов республики председатели аильных кенешей являются заместителями глав айыл окмоту, а в некоторых вообще на уровне ведущих специалистов айыл окмотов. Данное положение во - первых является нарушением законодательства Кыргызской Республики, а во-вторых показывает насколько принижен статус местных кенешей.
В тоже время приниженность роли местных кенешей, является не только следствием сложившихся обстоятельств, но и отсутствием информации в части своих полномочий, инертностью и во - многом безразличием самого кенеша и депутатов с существующим положением.
Неразвитость местного самоуправления, отсутствие самостоятельности во многих вопросах происходит оттого, что грань между местной государственной администрацией и местным самоуправлением достаточно размытая. Ярким свидетельством этому является организация управления в городе Бишкек. В соответствии с Указом Президента Кыргызской Республики, утвердившим Временное положение «Об основах организации местного самоуправления города Бишкек», город Бишкек считается перешедшим на принципы местного самоуправления. Однако в городе, несмотря на вышесказанное, действуют две системы управления, одну государственную - представляют районные администрации, действующие в рамках статьи 14 Закона Кыргызской Республики « О статусе столицы Кыргызской Республики» и другую местное самоуправление - органы местного самоуправления в лице городского кенеша и мэрии, возглавляемой мэром, действующим на основании Закона «О статусе столицы Кыргызской Республики», временного положения «Об основах организации местного самоуправления города Бишкек» и Устава города.