Так в соответствии с пунктом 5 временного положения в состав мэрии «входят структурные и территориальные подразделения, в том числе районные администрации», руководителей которых, также как и своих заместителей на основании пункта 6 положения назначает мэр города. В реальности же мэр города не может назначить своих ни заместителей, ни глав районных администраций и имеет только право высказать свое мнение, с которым могут согласиться, а могут и не согласится. В настоящее время процедура назначения данных должностных лиц идентична назначению глав местных государственных администраций и их заместителей. В чем же отличие местного самоуправления Бишкека от ранее действовавшей городской государственной администрации? - такой вопрос возникает всегда при общении с работниками города. В какой-то части они правы, так как один из принципов местного самоуправления - принцип административной самостоятельности, заложенный в статье 92 Конституции Кыргызской Республики, в определенной мере не реализуется. Таким образом, сколько бы мы не говорили о том, что Бишкек - «единственный в Центральной Азии столичный город, осуществляющий свою деятельность на принципах местного самоуправления», это является не больше чем «желанием», реальность же такова что городу еще очень и очень далеко до истинного самоуправления.
Одними из основополагающих продекларированных принципов местного самоуправления наряду с принципом самоуправления являются принципы самофинансирования и самообеспечения. И действительно, какие бы полномочия не были закреплены в Конституции Кыргызской Республики, в законах Кыргызской Республики за местным самоуправлением, какие бы широковещательные заявления о его самостоятельности и независимости не делались, все они останутся нереализованными до тех пор, пока система местного самоуправления в Кыргызстане не станет обладать реальной и весомой финансово-экономической базой для осуществления своих обязанностей перед населением. Так как эффективное развитие местного самоуправления при дефиците местных бюджетов и экономической ограниченности - дело крайне проблематичное.
В настоящее время в республике создана определенная законодательная база, регламентирующая подходы к составлению и исполнению местных бюджетов; закреплены собственные доходные источники, определены направления расходов, утверждены права местных органов власти в области финансово-бюджетной политики.
Однако действующее законодательство Кыргызской Республики не способствует развитию инициативы и предприимчивости местных сообществ, не побуждает их к саморазвитию, а, следовательно, требует дальнейшего совершенствования, дополнений и изменений целью которых должно стать повышение заинтересованности органов самоуправления в росте экономического потенциала местных сообществ.
В частности, анализ местных бюджетов первичного уровня показывает, что ежегодные изменения показателей финансовых планов направленные в сторону увеличения не способствуют, а усугубляют плачевное положение органов самоуправления, отбивают желание и инициативу в сборе дополнительных доходов бюджета. В том числе, такие проблемы, как формирование доходной части бюджетов местных сообществ по остаточному принципу, отсутствие объективной, ясной и прозрачной системы стимулирования по формированию доходной части бюджета, лишают возможности органов местного самоуправления перспективного и стабильного социально-экономического планирования развития местного сообщества.
Важным составляющим доходной части местного бюджета является экономическая база местного самоуправления. К сожалению, большей частью в коммунальной собственности находятся объекты социальной инфраструктуры, то есть объекты, не приносящие доход, а расходные.
Как укрепить экономическую базу местного самоуправления в условиях, когда никто не хочет заниматься развитием производственной инфраструктуры при отсутствии стимулирующих факторов? - вопрос, требующий определенных волевых решений.
Несколько лет мы говорим об успешной реформе местного самоуправления, тем самым, выдавая желаемое за действительное. Отсутствие многостороннего анализа реформ местного самоуправления на уровне сел и поселков, продолжающиеся эксперименты в городах и все это без надлежащего нормативно-правового и информационного обеспечения, а также исполнительской дисциплины на местах, на мой взгляд, привели к тому, что население так и не поняло сути местного самоуправления.
В настоящее время проблем у местного самоуправления много, при этом они не решаются, а накапливаются. Из которых, можно систематизировать и выделить следующие:
. Отсутствие ясной государственной системы регулирования процессом становления и развития местного самоуправления;
. Отсутствие четкого правового разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления.
. Противоречивость нормативно-правовой базы в сфере местного самоуправления.
Следовательно, большинство подзаконных актов приняты и действуют в нарушение законодательства Кыргызской Республики. Отсюда и не исполнение законодательства в области местного самоуправления.
. Непоследовательно проводимая политика органов государственной власти и несоблюдение законодательства Кыргызской Республики о местном самоуправлении, в частности:
вмешательство вышестоящих органов государственной власти в процесс разработки и утверждения бюджетов местными кенешами и айыл окмоту, что не допускается согласно закону Кыргызской Республики «Об основных принципах бюджетного права в Кыргызской Республике»; не своевременность и не заинтересованность руководителей местных государственных администраций в передаче объектов государственной собственности в коммунальную собственность, в результате чего процесс передачи незавершен, продолжаясь до настоящего времени, и как следствие не выработаны механизмы управления объектами коммунальной собственности.
. Недостаточное обеспечение финансово - экономической самостоятельности местных сообществ. Отсутствие стимулирующих факторов и заинтересованности со стороны руководителей местных органов власти, в развитии финансово-экономической базы местного самоуправления.
. Не соблюдение конституционного принципа обеспечения необходимыми материальными, финансовыми и иными средствами органов местного самоуправления для осуществления делегированных им государственных полномочий.
. Нехватка квалифицированных кадров в органах местного самоуправления. А также отсутствие системы переподготовки и подготовки муниципальных кадров.
. Отсутствие научной базы, для выработки системных подходов и отслеживания процессов развития местного самоуправления.
. Отсутствие информационной поддержки местного самоуправления, непонимание значимости постоянного разъяснения населению сути местного самоуправления.
. Невовлеченность граждан страны в процесс самоуправления.
Эффективность и результативность местного самоуправления в нашей республике во многом зависит от решения, как этих проблем, так и необходимости определения роли государства в этой области.
В концепции развития местного самоуправления в Кыргызской Республике, утвержденного Указом Президента КР, установлено, что "государство должно оказывать всемерную поддержку органам местного самоуправления в его организационно-правовом и финансово-экономическом становлении".
Из этого следует, что органы государственной власти обязаны участвовать в процессе становления и развития местного самоуправления.
В этой связи встает вопрос о степени участия государства в местном самоуправлении.
Реформа местного самоуправления в Кыргызской Республике не может рассчитывать на успех вне общей стратегии государственного строительства, т.е. должна стать ее неотъемлемой частью.
Некоторые конкретные черты этой стратегии формируются в результате предшествующего опыта “проб и ошибок”. В частности, представляется, что основным стержнем политики государственного строительства должно стать реальное, а не декларативное обеспечение гарантий местного самоуправления.
Поэтому, кроме нормативно-правового, финансово-экономического обеспечения, необходима и государственная политика, направленная на реальное обеспечение местного самоуправления.
Всемерное содействие местному самоуправлению, прежде всего, завершение формирования экономической базы местного самоуправления, его финансовой обеспеченности и правовой защиты, - это не только конституционная обязанность государства, но и важнейшая политическая задача.
Все это свидетельствует о том, что в вопросах самоуправления не следует ограничиваться полумерами в виде проведения различных мероприятий, принятия программ и в целом работы по принципу «на общественных началах», а заниматься этим делом целенаправленно и системно. Внедряя и развивая местное самоуправление, было бы неплохо, обратится к опыту развитых стран, так как наша страна является субъектом мирового сообщества. И едва ли не все, что происходит сейчас в Кыргызстане с формированием эффективно действующих органов местного самоуправления и их становлением не является чем-то неожиданным и новым. Все это имело место в других странах, где местное самоуправление получило развитие, где эффективность его доказана высоким уровнем жизни и благосостоянием общества.
Пути внедрения мировой практики самоуправления, ее приемлемость к нашим условиям могут вызывать различные дискуссии, но одно является бесспорным - это ведущая роль государства, его активное участие в проведении реформ местного самоуправления и в получении положительного результата от внедрения этой формы управления.
В этой связи хотелось бы надеяться на то, что, наконец - то, государство начнет решать проблемы местного самоуправления, а не только их обозначать.
Осуществляемое реформирование всей системы местного управления в соответствии с принципами децентрализации предполагало изменение системы финансирования органов МСУ. В Кыргызстане реформы в области внутригосударственных финансовых отношений стали активно проводиться.
Важнейшим этапом в проведении реформ явился принятый Закон “Об основных принципах бюджетного права в КР”, в котором закреплены основные положения и принципы внутригосударственных финансовых отношений в Кыргызстане.
Основой реформирования системы финансовых отношений между различными уровнями государственной власти стал принцип самостоятельности всех звеньев бюджетной системы (статья 1 закона “Об основных принципах бюджетного права в КР”).
Практически все сельские органы МСУ имеют собственные бюджеты и финансируют (пока в ограниченных размерах) помимо содержания аппарата управления другие функции общественного управления: здравоохранение, жилищно-коммунальное хозяйство и др. Позитивные сдвиги в данном направлении отмечаются и в 12 малых городах, перешедших на принципы МСУ. Отдельные города (например, Кара-Балта) до недавнего времени не имели собственного бюджета и финансировались из районного бюджета, а значит, органы МСУ имели ограниченные возможности проводить самостоятельную экономическую политику.
В законе закреплены важные положения о том, что местные органы власти самостоятельно разрабатывают, утверждают и исполняют свои бюджеты, при этом вмешательство вышестоящих органов в бюджетный процесс не допускается. Порядок организации работы по составлению и исполнению местных бюджетов, а также перечень доходов, поступающих в местные бюджеты, также определен данным законом (раздел 6).
Важным моментом в достижении самостоятельности звеньев бюджетной системы является распределение функций и обязательств по расходам. В настоящее время по закону установлены (статья 37):
· ? функции правительства, финансирование которых осуществляется из республиканского бюджета;
· ? смешанные функции, финансируемые как из республиканского, так и местных бюджетов посредством грантов;
· ? местные функции - бюджетные расходы, осуществляемые из местных бюджетов.
В 2005 г. были сделаны определенные шаги по передаче функций правительства местным органам власти. В сентябре этого года было принято постановление Правительства № 563 “О делегировании отдельных государственных полномочий органам МСУ”, предусматривающее расширение сферы компетентности местных властей. Органам местного самоуправления были делегированы отдельные полномочия по линии МВД, Министерства здравоохранения, Министерства сельского и водного хозяйства, Министерства финансов, Министерства по чрезвычайным ситуациям и гражданской обороне, Министерства внешней торговли и промышленности, Государственного агентства по регистрации прав на недвижимое имущество, Государственного агентства по лесному хозяйству, Министерства охраны окружающей среды и Министерства транспорта и коммуникаций. Министерству финансов было поручено определить порядок расчета и передачи из республиканского бюджета финансовых средств, необходимых для осуществления органами МСУ данных делегированных государственных полномочий.
Таким образом, вопросы достижения финансовой самостоятельности местного самоуправления объективно требуют, наряду с решением проблемы четкого разграничения компетенции и определения объема полномочий структур органов местного самоуправления и обеспечения достаточного финансирования местных функций, еще и последовательной работы по передаче органам местного самоуправления устойчивой и достаточной финансовой базы для выполнения делегированных функций управления.
Новая модель внутригосударственных финансов, которая помимо закрепления за бюджетами разных уровней собственных доходов (раздел II Закона “Об основных принципах бюджетного права в КР”), определила три компонента вертикального и горизонтального выравнивания (категориальные, выравнивающие гранты и стабильные нормативы отчислений от общегосударственных налогов и сборов) была введена в КР.
Местные бюджеты составляются на основе контрольных цифр. Вышестоящие по территориальному уровню кенеши утверждают нормативы отчислений от общегосударственных разделенных налогов, определенных законодательством Кыргызской Республики, в соответствующие бюджеты кенешей нижестоящего территориального уровня, а также суммы категориальных, выравнивающих и стимулирующих (долевых) грантов.
Законодательно закреплено, что единые для всех областей и г. Бишкек размеры отчислений от общегосударственных налогов утверждаются ЖК КР в ежегодном законе о республиканском бюджете, а для регионов нижестоящего территориального уровня - кенешами вышестоящего территориального уровня и не подлежат изменению в течение трех лет (статья 34).
Условием эффективного функционирования данной модели является соблюдение стабильных единых нормативов отчислений от общегосударственных налогов.
Норматив отчислений от налога на прибыль, акцизного и подоходного налогов, определенных в качестве разделяемых общегосударственных налогов, составляет 35% для местных областных бюджетов. Кроме того, в целях стимулирования местных органов власти в пополнении доходов установлен повышенный норматив отчислений в местные бюджеты при перевыполнении планового контингента поступлений всех общегосударственных налогов и сборов в размере 75%.
Другим стимулом эффективного расходования бюджетных средств, пополнения доходов местных бюджетов и полной мобилизации местных источников доходов может в будущем выступить предусмотренная в законе возможность введения стимулирующих (долевых) грантов. Стимулирующие гранты могут предоставляться местным бюджетам в виде долевого софинансирования правительства и предназначены для покрытия части расходов местных властей по приоритетным направлениям и целям.
Как в целом, так и по включенным в нее показателям и компонентам модель может пересматриваться с учетом изменения демографических, социально-экономических показателей и процессов, происходящих в республике, и уточняться в ежегодном законе “О республиканском бюджете”.
Еще одним положительным моментом данной модели является то, что она может быть усовершенствована для целей дополнительных расчетов. Хотя в данный момент модель функционирует на уровне “республика-область”, в будущем она может и должна быть использована на уровнях “область-район”, а также “область/район-город/айыл окмоту”.