Дипломная (вкр): Анализ формирования и использования доходов местных бюджетов Кыргызской Республики

В настоящее время проводится определенная работа по расширению налоговой базы местных властей путем проведения эксперимента по введению налога на имущество.

Единственным действующим видом налога на имущество, законодательно разрешенным в Кыргызстане, выступает местный налог на неиспользуемые производственные и торгово-бытовые площади или их части. Однако местные органы управления практически не задействуют потенциал данного налога, так как нормативно-законодательная база по данному виду налога окончательно не сформирована, отсутствует инструкция, определяющая порядок его применения.

Земельный налог, действующий в Кыргызстане, относится к разновидности арендной платы за пользование землей, а не является налогом на собственность как таковым.

Поэтому для усиления финансовой базы местного самоуправления в Кыргызстане целесообразно было бы ускорить введение налога на собственность. Дома, строения, имущественные права граждан, наряду с земельными участками, могли бы стать базой для налогообложения. Трудность заключается в удовлетворительной оценке различных составляющих налоговой базы.

Другим предложением, которое поможет укрепить финансовую базу местных властей, законодательное введение других новых видов местных налогов и сборов, таких, как сбор за ветеринарный осмотр скота, дающий право на продажу, забой и др.

Большой потенциал для смягчения проблемы недостаточности бюджетных ресурсов для финансирования текущих расходов и осуществления капитальных вложений ОМСУ и проведения политики децентрализации и развития самоуправления, как показал опыт ПРООН, содержится в процессе социальной мобилизации. Действующая программа ПРООН охватывает 96 сел, где более 6 тыс. чел. учатся объединяться в группы взаимопомощи или общинные организации для совместного, самостоятельного решения своих насущных проблем и проблем своего сообщества. Работа по мобилизации ресурсов должна осуществляться не только отдельными частными лицами или предпринимателями, но и органами МСУ. Необходимо в ближайшее время завершить разработку нормативно-правовой базы для активизации процесса социальной мобилизации.

Практически все предложения, сделанные в работе, лежат в рамках стратегического направления развития Кыргызской Республики, одобренного в принятой общенациональной стратегии “Комплексная основа развития КР до 2010 г.”.

Данная стратегия предусматривает достижение реальной фискальной децентрализации путем расширения собственных финансовых ресурсов местных органов власти за счет передачи им в полное ведение ряда налогов (земельный налог, налог на имущество и др.). Предполагаются перспективы разделения поступления по ряду других налогов между республиканским и местными бюджетами и снижения объемов грантов, направляемых из республиканского в местные бюджеты.

В стране завершается разработка долгосрочной стратегии. Эта программа получила название Комплексная Основа Развития Кыргызстана на период до 2010 года. Уже с 2001 года приступили к системным реформам, имеющим основной целью сокращение бедности. Особое место в реформе государственного управления будет занимать местное самоуправление.

На сегодняшний день в комитетах Жогорку Кенеша началось обсуждение проектов законов "О местном самоуправлении", "О коммунальной собственности", "О муниципальной службе", "О финансово-экономических основах местного самоуправления".

Конкретно же следует предпринять следующие шаги по реформе системы местного самоуправления:

Провести четкое разграничение вопросов осуществления управления между центральной властью, региональными органами государственного управления и органами местного самоуправления на законодательной основе.

Завершить процесс передачи (делегированию) управленческих функций от министерств и административных ведомств органам местного самоуправления.

Упразднить отдельные территориальные службы центральных органов исполнительной власти с целью повышения их компактности и накопления опыта децентрализации. За главами местных государственных администраций закрепить персональную ответственность за социально-экономическое развитие вверенной территории.

Создать систему подготовки, переподготовки и краткосрочных курсов повышения квалификации кадров государственных служащих для местных государственных администраций и органов местного самоуправления.

Осуществить комплекс мер по повышению роли местных бюджетов, совершенствованию системы взаимоотношений между местными и республиканским бюджетами. Законодательно закрепить экономическую и финансовую основу местного самоуправления, в качестве которой могут выступить земельно-водные ресурсы в пределах законодательно установленных границ пользования ими, коммунальная собственность, служащая источником получения доходов местного самоуправления и удовлетворения социально-экономических потребностей населения местных сообществ.

В целом же, проведение реформы местного самоуправления должно быть тщательно подготовленной и продуманной. Это означает не только принятие одного закона, а требует реорганизации всей системы социально-экономических и политических отношений, включая перераспределение коммунальной собственности, заложение местного бюджета, создание муниципальных служб, разграничение полномочий между органами государства и самоуправления и т.д.

В краткосрочной перспективе Правительству необходимо разработать программу региональной политики и развития местного самоуправления, направленной на укрепление организационно-правовых и финансово-экономических основ деятельности органов местного самоуправления в сельской местности.

Реформа местного самоуправления является настолько важным вопросом, что ее нужно решать путем широкого народного обсуждения. Очевидно, что государственная администрация не должна проводить реформу местного самоуправления под себя. Более того она должна приспосабливаться к изменениям в этой сфере, реформируя прежде всего свою собственную структуру, делая ее более демократичной. Анализируя пройденный нами путь по реформированию системы местной власти, хочется отметить, что республика прошла его осознанно, с пониманием конечной цели реформы, создав неплохие организационно-правовые предпосылки для того, чтобы сделать эту реформу необратимой. В то же время нам пришлось расстаться с нашими первоначальными романтическими представлениями о всеисцеляющей силе местного народовластия, иллюзиями в том, что реформу самоуправления возможно осуществить молниеносно.
 Политические и общественные институты республики осуществляли развитие местного самоуправления в эти непростые десять лет, которые вообще можно назвать десятилетием реформ, адаптируясь к меняющимся условиям, методом проб и ошибок, приспосабливая свои структуры к работе в новой социально-экономической среде.

И за прошедшие десять лет мы поняли главное: невозможно прямо трансплантировать в наше общество готовую модель развитой демократии. Свой путь в самоуправлении мы должны пройти сами.

2.2 Анализ использования местных бюджетов местными органами самоуправления

Местные бюджеты- это основной финансовый план местных органов самоуправления, как уже вышеупомянуто местные бюджеты формируются в большей степени за счет налоговых поступлений.

В данном случае нельзя не затронуть данную состовляющую. По сути месные бюджеты состоят не только из доходов, в свою очередь первые целенаправленно распределяются на соответствующие расходы. Как любое другое финансово-экономическое учреждения, а именно таковым он является (государственное учреждение) он работает по принципу, формирование (налоги и сборы), затем его распределение.

Отрицательным последствием ежегодного изменения нормативов отчислений по разделенным источникам доходов, является отсутствие усилий по пополнению доходов бюджета и рационализации расходов у местных органов первичного территориального уровня.

С другой стороны, говорить о самостоятельном составлении бюджетов ОМСУ в таких условиях неправомерно. Самостоятельность формирования бюджетов первичного территориального уровня станет реальной только тогда, когда их бюджеты будут формироваться, рассматриваться и утверждаться раньше, чем бюджеты вышестоящего уровня, или при наличии стабильных нормативов разделения доходов между разными уровнями местного управления.

Вместе с тем имеются факты явного нарушения законодательства, когда отдельные местные органы власти вводят местные налоги, не предусмотренные в Налоговом кодексе. Так, при въезде в Ысык-Кульскую область через Боомское ущелье на экологическом посту взимался сбор за въезд в курортную местность с иностранных автомашин в размере от 20 до 50 долларов в зависимости от вида транспорта. Надо отметить, что он был введен решением Ысык-Кульского областного кенеша, что противоречило Налоговому кодексу.

Кроме того, существуют повсеместно экологические сборы при въезде в зоны отдыха, прилегающие к крупным населенным пунктам (возле гг. Бишкек, Каракол, Ош и т.д.), которые поступают в кассы хозяйствующих субъектов. Введение их также противоречит Налоговому кодексу. Необходимо отметить, что ввиду несоответствия этих сборов законодательству, и отсутствия единого порядка контроля за их использованием создаются предпосылки к расхищению собранных средств.

Низкие поступления по налогам с туристов, выезжающих в дальнее зарубежье, с владельцев собак, с граждан, выращивающих цветы, подтверждают тот факт, что местные органы власти при принятии положений по администрированию не предусматривают механизм стимулирования органов, на которые возлагается сбор налогов. Для роста собираемости местных налогов возможно при принятии бюджета предусмотреть нормативы отчислений органам, осуществляющим их сбор, на основе представленных смет либо передать им полномочия на договорных началах, что позволяет Закон КР “О местном самоуправлении и местных государственных администрациях”.

Другой проблемой, связанной с отсутствием стимулов, является то, что зачастую местные органы власти раньше не имели в своем распоряжении работников, которые бы осуществляли сбор местных налогов. Так, если в типовое штатное расписание айыл окмоту была введена единица счетовода-кассира, непосредственно занимающегося сбором местных налогов, то в малых городах, перешедших на принципы самоуправления, зачастую оставался нерешенным вопрос: какие структуры будут администрировать сбор местных налогов? Работники Государственной налоговой инспекции были нацелены и выполняли в первую очередь план по общегосударственным налогам, оставляя без внимания план по местным налогам и сборам. Законодательные нововведения связаны с созданием финансовых отделов, которые будут заниматься сбором налогов, на местах.

Не будет преувеличением утверждать, что большинство органов первичного территориального уровня находятся на грани выживания, многие услуги недофинансируются даже в финансово-доходных местных административных подразделениях. Большинство местных органов власти нуждаются в дополнительных источниках пополнения их казны.

В ходе исследования логически возникла задача провести анализ исполнения законодательно-нормативных актов в налогово-бюджетных и межбюджетных отношениях органов местного управления, нацеленный на выявление основных закономерностей и тенденций, а также последствий ненадлежащего их исполнения.

Анализ исполнения доходной и расходной части местных бюджетов в 2008 г. показал, что принятые местными кенешами и обязательные для исполнения бюджеты надлежащим образом не были исполнены в большинстве областей. При этом использование официальных трансфертов в межбюджетных отношениях показало, что в 2008 г. для подавляющей части областей гранты составили значительно меньшую сумму, чем это предусматривалось по плану.

В официальных отчетных статистических данных по местным бюджетам практически невозможно выделить бюджеты ОМСУ. Бюджетные возможности со стороны расходной части местных бюджетов измеряются в первую очередь распределением расходов по разным уровням управления. В Кыргызстане основной вклад в финансирование местных расходов обеспечивают промежуточные звенья управления. Наибольший объем расходов в 2008 г. был профинансирован из районных бюджетов (около ¾ совокупных местных расходов).

В этой связи посмотрим, какие меры принимаются для проведения дальнейшей децентрализации и как они выполняются. В 2000 г. были осуществлены определенные шаги по сокращению промежуточных областных структур. В соответствии с постановлением Правительства КР от 25 февраля 2006 г., “О совершенствовании структуры местных органов государственного управления” были упразднены отдельные областные органы (с передачей отдельных штатных единиц в аппараты государственных администраций областей): управления сельского хозяйства, управления по туризму и спорту, управления по регистрации прав на недвижимое имущество в Иссык-Кульской, Чуйской и Таласской областях, управления образования и культуры, управления профтехобразования и здравоохранения. Функции управления системой здравоохранения в областях были переданы областным больницам.

С 1 января 2008 г. на 30% была сокращена численность таких областных структур, как аппарат территориальных структур Фонда государственного имущества, управления социальной защиты, занятости населения, социального фонда, аппарата Центра аграрно-земельной реформы и его областных и районных подразделений. На 20% была сокращена численность областных военных комиссариатов, управлений внутренних дел и аппаратов областных подразделений Судебного департамента и Национального статистического комитета КР. Численность работников аппаратов областных и Бишкекской городской государственных налоговых инспекций при МФ была сокращена на 40% и освободившиеся штатные единицы были переданы в районные и городские структуры.

Анализ работы доходной части бюджета выявляет ряд проблем, актуальных на данный момент. Из них важно отметить следующие:

Исполнение доходной части путем взаимозачетов. Взаимозачет это операция, относящаяся к категории финансовых безналичных операция, не отражающихся на банковских счетах. Из таблицы 2.1 видно, что в целом за 2008 год исполнение местных бюджетов на 30% выполнено за счет взаимозачетов, т.е. на первый взгляд создается впечатление, что доходная часть выполняется, но фактически денежных поступлений нет, что, в свою очередь, влияет на увеличение задолженности по социальным выплатам.

Низкое исполнение доходов по регионам. Так, доходная часть местных бюджетов за 2008 год по отчетным данным без учета взаимозачетов не выполнена всеми регионами. За исключением г. Бишкек (104,9%).

В разрезе областей картина выглядит следующим образом:

Таблица 2.2.1. Исполнение доходной части местных бюджетов за 2008 г. (млн. сом.)