Материал: Червонюк В.И. Конституционное право зарубежных стран. Ч. 2

86

Структура Основного закона включает краткую преамбулу из 14 разделов (три из которых IV-а, VIII-а, Х-а включены в текст уже в период действия Конституции). Преамбула имеет нормативный характер. В ней, необычно для конституционных текстов, помещен перечень всех земель – составляющих Федерации.

Основная часть Конституции имеет свою технико-юридическую особенность: она подразделяется на главы, статьи и абзацы, имеющие арабскую нумерацию.

Композиция основной части Конституции следующая: Раздел I. Основные права и свободы.

Раздел II. Федерация и земли. Раздел III. Бундестаг.

Раздел IV. Бундесрат.

Раздел IV-а. Совместный комитет. Раздел V. Президент.

Раздел VI. Федеральное правительство. Раздел VII. Законодательство Федерации.

Раздел VIII. Исполнение федеральных законов и федеральная администрация. Раздел VIII-а. Общие задачи.

Раздел IХ. Правосудие. Раздел Х. Финансы.

Раздел Х-а. Состояние обороны.

Раздел ХI. Переходные и заключительные положения.

В Конституции на первое место помещен раздел об основных правах и свободах. В абз. 3 ст. 1 говорится, что права обязательны для законодательной, исполнительной власти и правосудия как непосредственно действующее право». Подчеркнуто их прямое действие. Предусматривается единое гражданство. Однако необычной для демократических конституций (но объяснимой и применимой лишь с учетом исторического ее толкования) является ст. 18 Основного закона, обозначенная как «лишение права». Согласно ст. 18, кто использует свободу мнений, в частности, свободу печати, свободу преподавания, собраний, объединения, тайну переписки, почтовой и телесвязи, право собственности или право убежища для борьбы против основ свободного демократического строя, лишается этих основных прав. Лишение, перечисленных в ст. 18 основных прав, и объем лишения определяются Федеральным конституционным судом по запросу Бундестага или Федерального правительства. За все время существования Конституции лишь дважды был запрос в Федеральный конституционный суд, но оба раза он отклонялся.

Конституционно учрежден режим многопартийности. Нормы Конституции впервые в мировой конституционной практике определили основы статуса политических партий, который в последующем был закреплен Законом от 24 июня 1967 г. о политических партиях (в ред. 1994 г.). Согласно ст. 21 Основного закона возможно признание неконституционности политической партии (по решению Федерального конституционного суда и только на основе федерального закона). Признание политической партии неконституционной влечет ее роспуск.

В Основном законе получили закрепление ставшие классикой современного конституционного права и нашедшие воплощение во всех новейших

88

принцип и не упоминается прямо, но его триада угадывается в положениях абз. 2 ст. 20, говорящих об осуществлении власти через специальные органы законодательной, исполнительной власти и правосудия. Об этом явно свидетельствует также нормативное построение Конституции.

Как и в каждой парламентской республике, центральная исполнительная власть в ФРГ бицефальна: она имеет «слабого» президента, и «сильного» канцлера. Президент избирается Федеральным собранием, которое представлено членами Бундестага и представителями от земель, избираемых ландтагами. Федеральный канцлер получает власть непосредственно от Бундестага.

Основной закон закрепляет весьма сильные позиции главы федерального правительства – Федерального канцлера. Благодаря особому месту, которое Канцлер занимает по отношению к федеральным министрам, а также его ключевым правам по формированию, организации и руководству работой правительства, определению основных направлений государственной политики германская система правления стала называться «канцлерской демократией». В этом смысле, очевидно, что аналогия с президентской республикой, как представляется, вполне допустима. Считается, что Федеральный президент не обладает реальными полномочиями по сравнению с «сильным» Канцлером. Специалисты отмечают в этой связи, что даже публичные речи федерального Президента требуют контрасигнации. В то же время Президента вряд ли правильным будет квалифицировать декоративной фигурой в системе власти. Многое определяется личными качествами, харизмой личности главы государства.

Еще одна ключевая особенность конструкции власти заключена в учреж-

денном Основным законом (ст. 67) конструктивном вотуме недоверия Канц-

леру, который может быть смещен только, если Бундестаг большинством голосов изберет его преемника. Конституционный смысл данного механизма, по замыслу его «архитекторов», в том, чтобы совместить существование парламентского правления со стабильной исполнительной властью. Тем самым учитывается печальный опыт Веймарской республики, конституционное устройство которой особо отличалось политической неустойчивостью.

Законодательную власть осуществляет Бундестаг и, в определенных Основным законом обстоятельствах, Бундесрат. Судебную власть осуществляет несколько судебных подсистем, возглавляемых высшими судами федерального уровня.

Соответственно конституционную систему высших органов государ-

ства образуют: Президент, Федеральное правительство, Бундестаг и Бундесрат, высшие суды, Федеральный конституционный суд.

§ 3. Организация законодательной власти

Как известно, в Основном законе ФРГ нет упоминания о парламенте страны, что дало основание специалистам по конституционному праву считать, что парламентом страны является однопалатный Бундестаг (Федеральный съезд). Что касается Бундесрата (Федеральный совет), то ст. 50 Конституции характеризует его как орган, посредством которого земли участвуют в управлении Федерацией и в делах Европейского союза. Это дало основание называть его органом представительства земель («орган земельной бюрократии»).

89

Отсутствие в конституционной лексике термина «парламент» в действительности не означает отсутствие такового. Вместе с тем вопрос о структуре данного парламента, роли в законодательной деятельности Бундестага и Бундесрата является более чем спорным. В частности, среди специалистов по конституционному праву Германии достаточно распространено мнение об однопалатном парламенте. В пользу этого высказывается ряд аргументов. В частности, однозначно утверждается, что «Бундестаг является парламентом ФРГ. Среди структур высшей государственной власти это единственный орган, который избирается непосредственно народом». При этом презюмируется, что «Бундесрат не является ни парламентом, ни второй палатой некоего двухпалатного парламента». Отмечается также, что функциями формирования правительства Бундесрат не обладает1.

В отечественной литературе не без основания приводятся аргументы относительно признания бикамерализма современного германского парламента, соответственно признания Бундесрата верхней палатой. В частности, указывается на то, что в ситуации законодательной необходимости (особой срочности принятия закона) Правительство может передать право принимать законы от Бундестага Бундесрату. Действительно, согласно ст. 81 Основного закона ФРГ, если по инициативе Федерального правительства Федеральным президентом объявлено состояние законодательной необходимости, то федеральный закон может быть принят Бундесратом вопреки голосованию Бундестага. Последний, таким образом, единолично выполняет функции законодательного органа, а, следовательно, «этот парламент уместно характеризовать как двухпалатный» (А. М. Осавелюк). Остается однако, не выясненным вопрос о практике применения данной нормы, поскольку так называемое историческое ее толкование оставляет сомнения в ее применимости. Очевидно, что смысл данной нормы заключается в том, что при определенных условиях властные законодательные полномочия Бундестага должны быть ограничены и перейти к исполнительной власти. Здесь уместно вспомнить, что во Франции в сходных условиях, если в установленные правительством сроки закон не может быть принятым Парламентом, то правительство принимает по предмету регулирования ордонанс. Если учесть то обстоятельство, что по своему составу Бундесрат близко расположен к исполнительной власти, то аналогия вполне будет уместной. Различия разве в том, что в последнем случае все же принимаются законы, а не акты, по юридической силе похожие на них. Но это также можно объяснить более корректным отношением Основного закона ФРГ, в сравнении с французской Конституцией, к определению конструкции взаимоотношений федеральной законодательной и федеральной исполнительной властей. Таким образом, поставленный вопрос остается открытым, поскольку каждое из утверждений имеет целый ряд весомых контраргументов. Исключительно в учебных целях мы будем исходить из той посылки, что парламент ФРГ включает две палаты, сознавая вместе с тем условность такого допущения2. Кроме того, следует иметь в виду, что решение данного вопроса – это все же прерогатива реальной конституционной практики.

Присутствовавшее в прежних версиях конституционного текста положение о том, что «законодательную власть осуществляет Бундестаг», в действующей редакции Конституции отсутствует. Однако смысл упомянутого положения свое значение сохраняет. В компетентной литературе отмечается, что, осуществляя законодательную деятельность, он самостоятельно прини-

1Государственное право Германии / сокр. пер. с нем. Том 1. М., 1994. С. 202–203.

2В зарубежном государствоведении такая точка зрения имеет распространение, при этом подчеркивается существование двух палат и их участие в законодательной деятельности в рамках неравноправного бикамерализма.

90

мает более половины всех законов. Кроме законодательных полномочий, Бундестаг формирует некоторые государственные органы, в частности, уполномоченного по обороне избирает половину состава Федерального конституционного суда, осуществляет контроль за деятельностью федерального правительства.

Соответственно Бундестаг можно характеризовать как конституционный орган общенационального представительства, представляющий часть (палату) или весь парламент Германии. Его формирование типично для нижних палат современных парламентов: он избирается всеобщими, свободными, равными и тайными выборами по симметричной смешанной мажоритарно-пропор- циональной системе. При этом к распределению мандатов по партийным спискам допускаются те партии, которые преодолевают 5 % заградительный барьер в масштабе всей страны.

В состав Бундестага в разное время входило разное количество депутатов – 614, 656 и др. В настоящее время Бундестаг представлен 709-ю депутатами. Конституционный срок полномочий депутатов Бундестага составляет четыре года. По результатам парламентских выборов, состоявшихся 24 сентября 2017 г. (явка составила 76,2 %), состав Бундестага представлен следующим образом

(табл. 7.1).

Таблица 7.1.