Материал: Червонюк В.И. Конституционное право зарубежных стран. Ч. 2

Представленные в таблице 7.1 данные несколько дополняют сравнительные данные о результатах голосования (включая голосование сторонников Консервативного блока ХДС/ХСС 10 апреля 2000 г. и 7 декабря 2013 г.), представленные в таблице 7.2.

92

По смыслу Основного закона, Бундесрат – это орган представительства земель. Согласно Основному закону (ст. 50) он создан для участия земель в законодательстве и управлении федерацией; через Бундесрат Бундестаг и земли участвуют в делах Европейского Союза (абз. 2 ст. 23). В состав Бундесрата входят (кооптируются) руководители исполнительной власти земель (пре- мьер-министр, бургомистр, сенаторы и приравненные к ним лица – министры, сенаторы для особых поручений, министры без портфелей и др. – ст. 69). Формирование Бундесрата осуществляется, таким образом, путем кооптации, т. е. путем делегирования представителей от исполнительных органов власти земель в пропорции: от каждой земли минимум три члена (4 земли), с населением свыше 2 млн – четыре (8 земель), с населением свыше 6 млн – пять; свыше 7 млн – шесть членов Бундесрата (4 земли).

Устройство и организация деятельности палат имеют свои особенно-

сти. Бундестаг избирает председателя (президента), и заместителей (образуют президиум палаты), секретарей, принимает регламент. В структуре палаты образуется Совет старейшин, который включает председателя, его заместителей

и24 депутатов, выдвинутых на пропорциональной основе фракциями. Совет предлагает решения о распределении должностей председателей комитетов и их заместителей, а также рекомендации составления плана работы палаты; он же разрабатывает повестку дня.

Основная структурная часть палаты – ее комитеты. Согласно Основному закону и Регламенту одни комитеты Бундестага вправе, а по требованию 1/4 членов обязаны, в частности создать следственный комитет (абз. 1 ст. 44).

Кчислу обязательных комитетов относятся комитеты по делам ЕС; по обороне (имеет права следственного комитета); по иностранным делам; по петициям (для рассмотрения жалоб, направляемых в Бундестаг). Кроме того, Бундестаг образует еще 18 комитетов: по проверке выборов; по внутренним делам; по спорту; правовой; финансовый; по экономике, питанию, здоровью, образованию.

Статус депутата Бундестага определен Конституцией, Законом о правовых отношениях членов германского Бундестага, или законом о депутатах и регламентными нормами. Депутат обладает свободным мандатом; наделен иммунитетом, детально регламентированным в Основном законе (ст. 46–47), и индемнитетом, установленным конституционно (ст. 48) и Законом о депутатах. Депутаты, из числа избранных от политических партий или выдвинутых политическими партиями в одномандатных избирательных округах, вправе объединяться во фракции (ее численность должна включать не менее 5 % всех депутатов), а при недостаточной их численности могут создавать партийные группы. По своему устройству Бундесрат вполне напоминает палату парламента: он принимает свой Регламент, избирает председателя (на один год) и, как правило, заместителей; формирует (как и Бундестаг) президиум, в состав которого входят председатель, заместители и директор (руководитель аппарата); создает комитеты, в состав которых из-за малочисленности включаются и не члены Бундесрата, а равно уполномоченные правительства земель (абз. 3-а ст. 52). Комитеты, образуемые в Бундесрате (всего их 16: аграрный; по труду

исоциальной политике; по иностранным делам; по делам ЕС; и др.), по названию и характеру деятельности сходны с комитетами Бундестага. Бундесрат

93

участвует в пересмотре Конституции, обладает правом абсолютного вето в отношении законов, затрагивающих федеративную структуру государства; может (а Бундестаг обязан) образовать палату по «европейским вопросам», решения которой считаются решениями Бундесрата.

Статус члена Бундесрата принципиально отличен от депутатов Бундестага, в отличие от которых член Бундесрата наделяется императивным мандатом; неответственность как элемент иммунитета принадлежит им, но неприкосновенность носит специфический характер и не сопоставима с неприкосновенностью депутатов; по существу, за некоторыми изъятиями, не применим

ииндемнитет; в принципе не существует и какого-либо определенного срока полномочий члена Бундесрата, поскольку в любое время, назначенный земельным правительством член Бундесрата, может быть им же и отозван.

Входе конституционной реформы 1968 г. на случай состояния, если окажется невозможной деятельность обеих палат (война или военная опасность), учреждается Совместный комитет, или «мини-парламент», который на 2/3 состоит из депутатов Бундестага и 1/3 членов Бундесрата. Правомочен принимать законы и иные решения (ст. 53-а Основного закона).

Общая процедура. Деятельность Бундестага осуществляется в сессионном порядке. Основная организационно-правовая форма деятельности – пленарные заседания. Собирается не позднее 30 дней после выборов. Заседания публичные. По предложению 1/10 части членов или по предложению Федерального правительства большинством в 2/3 голосов заседания могут проводиться закрыто.

Заседания Бундесрата происходят иначе: их созывает в основном председатель, который, кроме того, обязан созвать заседание и по требованию не менее двух земель или Федерального правительства (абз. 3, ст. 52 Основного закона ФРГ).

Компетенция Бундестага и Бундесрата. Среди наиболее значимых полномочий Бундестага в сфере государственного управления – это избрание «без прений» Федерального канцлера; определяющее участие в избрании Федерального президента, участие в формировании Федерального конституционного суда и др. Основная сфера деятельности Бундестага – это принятие законов. Хотя Бундесрат и участвует в законодательной деятельности, Бундестаг явно доминирует в этой сфере.

Контрольные полномочия в германском Парламенте отчасти такие же как

ив других парламентах (устные вопросы депутатов к членам правительства, парламентские расследования и пр.). Однако в отличие от других стран с аналогичной формой правления Основной закон ФРГ не предусматривает как индивидуальной, так и коллективной ответственности Федерального правительства перед Бундестагом (равно как и перед Бундесратом). Бундестаг наделен правом досрочно сместить с должности только Федерального канцлера, избрав на своем заседании его преемника и предложив главе государства уволить действующего Канцлера. Соответственно у Бундестага нет права выражения как вотума недоверия Федеральному правительству, так и принятия резолюции порицания.

94

Значительны полномочия Бундестага в сфере внешней политики: он ратифицирует многие международные договоры, наделен правом объявления состояния обороны и др.

В отличие от Бундестага Бундесрат наделен незначительными полномочиями. В частности, он: дает согласие на принятие федеральных законов, т. е. имеет право «внутреннего» вето, но оно является «слабым», поскольку преодолимо большинством депутатов Бундестага; вправе заслушивать членов Правительства; избирает половину состава Конституционного суда ФРГ; участвует в заключении международных договоров; совместно с другой палатой утверждает финансовый отчет Федерального правительства. Кроме того, Бундесрат дает согласие на осуществление парламентарной власти на федеральном уровне, участвует в пересмотре Конституции и др.

Роспуск Бундестага. Это досрочное принудительное прекращение его полномочий. Роспуск возможен в двух случаях: во-первых, если Бундестаг по предложению Федерального президента не избирает Федерального канцлера (абз. 4 ст. 63 Основного закона). В этом случае Президент в течение 7 дней может распустить Бундестаг; во-вторых, если обращение Федерального канцлера о выражении ему доверия не встречает согласия большинства членов Бундестага и Бундестаг в течение 21 дня не может избрать из своего состава другого Федерального канцлера (абз. 1 ст. 68).

Конституционный смысл роспуска заключается в создании механизмов так называемого «рационализированного парламентаризма»: в ситуации, когда отсутствующее парламентское большинство приводит к вакантности ключевой фигуры в системе исполнительной власти, вводится в действие «сильнодействующий препарат», почти исключающий возникновение конституционного кризиса (либо распускается парламент, либо назначается Канцлер). Такая конструкция формы правления формирует ответственную власть, стимулирует формирование эффективного правительства.

Законодательное производство. Право законодательной инициативы предоставлено правительству и членам обеих палат. Законопроекты вносятся в Бундестаг Федеральным правительством, членами Бундестага, либо Бундесратом (абз. 1 ст. 76 Основного закона). Законопроекты Федерального правительства, прежде всего, предоставляются в Бундесрат, которому принадлежит право высказываться по ним в течение 6 недель. Федеральное правительство может по истечении 3 недель передать законопроект в Бундестаг (но только если законопроект рассматривается правительством как срочный). В свою очередь законопроекты Бундесрата представляются в Бундестаг через Федеральное правительство в течение 3 месяцев. Последнее обязано высказать по ним свою точку зрения (ст. 76 Основного закона).

Федеральные законы принимаются Бундестагом, после чего они через председателя Бундестага направляются в Бундесрат, который в течение трех недель по их получении вправе потребовать созыва комиссии (комитета) из членов обеих палат для обсуждения проекта.

Принятый Бундестагом закон считается получившим законную силу, если он: а) одобрен Бундесратом; б) Бундесрат не входит с предложением о со-

95

зыве комиссии, не заявляет протеста или, заявив протест, берет его обратно, или если протест отклонен Бундестагом (ст. 78).

У Федерального президента права вето нет. Принятый закон он после контрасигнатуры лишь оформляет и провозглашает в официальном издании – Федеральном вестнике законов. Если даты в законе о вступлении его в силу нет, то он вступает в силу на 14-й день после дня выхода в свет соответствующего номера Федерального вестника законов. Согласно ст. 81 Основного закона существует институт срочного удовлетворения потребностей в законодательстве, выраженное состоянием законодательной необходимости. Если Бундестаг, отклонил законопроект и при этом не распущен, то Федеральный президент по инициативе Федерального правительства и с согласия Бундесрата передает последнему на рассмотрение данный законопроект.

§ 4. Федеральное правительство: порядок формирования, статус, ответственность. Институт конструктивного вотума недоверия

Правительство ФРГ (далее – правительство Bundesregierunm, кабинет Kabinett) занимает ключевую позицию в механизме государственной власти ФРГ. По Основному закону ФРГ 1949 г. Правительство – это высший орган исполнительной власти, основной функцией которого является политическое руководство государством.

Статус определяется формой правления, а также тем, что исполнительная власть бицефальна. Правовую основу организации и деятельности правительства образует, прежде всего, Основной закон, а также Регламент Федерального правительства от 11 мая 1951 г. Согласно ст. 65 Основного закона Федеральный канцлер ведет дела правительства согласно регламенту, принятому Федеральным правительством и одобренному Федеральным президентом.

В состав Федерального правительства входят: Федеральный канцлер и федеральные министры. Соответственно формирование правительства ФРГ охватывает два этапа: (1) формирование института главы Правительства – Канцлера и (2) утверждение в должности федеральных министров. Назначение на должность Канцлера (одной из самых высоких) зависит от Бундестага. Считается, что такой способ придает прочную связь парламента и правительства. По действующей Конституции ФРГ Канцлер (Bundeskanzler) избирается без прений Бундестагом по предложению Федерального президента (как правило, это руководитель партии, получившей большинство голосов на выборах в Бундестаг). По Конституции (абз. 2 ст. 63) избранным считается кандидат, который «собрал абсолютное большинство голосов членов Бундестага» («канцлерское большинство»). Если за кандидата высказалось меньшинство, то Президент в течение 7 дней назначает его либо распускает Бундестаг (абз. 4 ст. 63).

Второй этап связан с назначением федеральных министров. По предложению Федерального канцлера их назначает на должность Федеральный президент. Согласно Основному закону (ст. 66) статус члена правительства несовместим с определенными законом видами деятельности. При вступлении в должность канцлер и федеральные министры приносят предусмотренную Основным Законом перед Бундестагом присягу.