Материал: Червонюк В.И. Конституционное право зарубежных стран. Ч. 2
101
го, соответствует ли федеральное право или право земли по своей форме или содержанию Основному закону, либо относительно того, соответствует ли право земли другому федеральному праву, когда о решении этого вопроса ходатайствует Федеральное правительство, правительство земли или треть членов Бундестага (п. 2 абз. 1 ст. 93 Основного закона); (6а) при наличии разногласий относительно того, соответствует ли закон положениям абз. 2 ст. 72 Основного закона, когда об этом ходатайствует Бундесрат, правительство земли или народное представительство земли (п. 2 абз. 1 ст. 93 Основного закона); (6b) если в случае, предусмотренном абз. 4 ст. 72, отсутствует необходимость в федеральном законодательном регулировании согласно абз. 2 ст. 72 или в федеральном праве предусмотренном предложением l абз. 2 ст. 125а, то правовые последствия не могут быть опубликованы по ходатайству Бундесрата, правительства земли или народного представительства земли согласно абз. 2 ст. 93 Основного закона; (7) по другим публично-правовым спорам между Федерацией и землями или в пределах одной земли, между различными землями или, если не предусмотрен иной судебный порядок их рассмотрения (абз. 4 ст. 93 Основного закона); (8a) по конституционным жалобам (п. 4а и 4b абз. 1 ст. 93 Основного закона).
Кроме того, ФКС выносит также решения: по обвинениям против судей федеральных судов и судов земли (абз. 2 и 5 ст. 98 Основного закона); по конституционным спорам, возникшим в пределах земли, если на основании закона земли решение спора передано Федеральному конституционному суду (ст. 99 Основного закона); о соответствии федерального закона или закона земли Основному закону либо о соответствии закона земли или иного правового акта земли федеральному закону, когда о таком решении ходатайствует суд (абз. 1 ст. 100 Основного закона); о соответствии решения Германского Бундестага о создании следственного комитета Основному Закону по предложению согласно абзацу 2 § 36 Закона о следственных комитетах.
Закон наделяет ФКС правом принятия решений: в случае сомнений относительно того, является ли норма международного права составной частью федерального права и порождает ли она непосредственно права и обязанности для отдельного лица, когда о таком решении ходатайствует суд (абз. 2 ст. 100 Основного Закона); когда конституционный суд земли расходится в толковании основного закона с решением Федерального конституционного суда или конституционного суда другой земли и ходатайствует о решении Федерального конституционного суда (абз. 3 ст. 100 Основного Закона); при наличии разногласий относительно того, продолжает ли действовать право в качестве федерального (ст. 126 Основного закона)1.
Обобщенно говоря, ФКС уполномочен осуществлять: рассмотрение имеющих конституционное значение споров о компетенции между Федерацией и землями или между землями; рассмотрение споров по вопросам толкования норм Основного закона об объеме полномочий высших органов государства; определение в установленном порядке конституционности действующего законодательства; рассмотрение жалоб граждан на нарушения прав и свобод; решение вопроса о виновности Президента, о поражении в правах граждан; толкование Основного закона.
1 Червонюк В. И. Конституционный судебный процесс : учебное пособие / В. И. Червонюк. М. : Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя, 2017. С. 280–301.
102
Перечень таких полномочий Федерального конституционного суда Закон о его статусе оставляет открытым (согласно п. 15. VIII «в иных случаях, отнесенных федеральным законом к его ведению) (абз. 3 ст. 9 Основного закона).
Конституционные суды учреждены, в том числе, в некоторых землях. Это, к примеру, государственная судебная палата в Баден-Вюртемберге, конституционная судебная палата в Саксонии. Вместе с тем Федеральный конституционный суд не образует с конституционными судами земель единой иерархической системы.
Прокуратура Федеративной Республики Германия. Входит в систему ор-
ганов юстиции и подчинена указаниям исполнительной власти: на федеральном уровне – федеральному министру юстиции, на земельном – министрам юстиции земель. Вместе с тем прокуратура не является исполнительным органом власти, поскольку функционально относится к правоохранительным органам. Органы прокуратуры учреждаются при судах: Федеральная прокуратура во главе с Федеральным генеральным прокурором – при Федеральной судебной палате; генеральные прокуратуры во главе с генеральными прокурорами – при высших земельных судах; прокуратуры во главе со старшими прокурорами – при земельных судах. Однако прокуратура не является частью судебной власти в смысле ст. 92 Основного закона страны. При исполнении полномочий прокуратура независима от судов. Согласно Закону она – «приравненный к судам орган отправления правосудия и обязана быть объективной» (ч. 2 § 160 УПК).
§ 7. Особенности Федерации Германии, кооперативный федерализм. Организация публичной власти в землях
Конституция учреждает федеративную форму государственно-террито- риального устройства. При этом нормы, относящиеся к федеративному устройству страны, не будучи сосредоточенными в одном специальном разделе, встроены во все разделы Основного закона.
К принципам федеративного устройства относятся следующие императивные положения Основного закона:
(1)федеральное право имеет приоритет перед правом земель (ст. 70);
(2)равные права немцев в любой земле;
(3)соответствие конституционного строя принципам (ст. 20);
(4)обязанность государства содействовать равному уровню жизни на территории Федерации (Бавария, рейнские земли и земли ГДР);
(5)федеральные структуры (органы государственной власти) представлены чиновниками всех земель;
(6)учреждения федерации и земель должны оказывать взаимную административную помощь;
(7)Федерация и земли раздельно ведут финансовые дела;
(8)разграничение предметов ведения между Федерацией и землями;
(9)юридическое равноправие земель.
Согласно преамбуле Основного закона в состав Федерации входят 16 земель, включая три города-земли (Берлин, Бремен, Гамбург). Федерация асимметрична. Самая крупная по площади Бавария (70,5 тыс. кв. км) превосходит Бремен (0,4 тыс. кв. км) в 176 раз, а по численности населения крупнейшая земля Северный Рейн-Вестфалия (17,6 млн чел.) больше Бремена (0,6 млн чел.) в 26 раз.
103
По своим типологическим характеристикам германскую модель федерации квалифицируют кооперативным федерализмом – как такую разновидности федерации, которая основывается на принципах взаимодействия и сотрудничества федеральных органов государственной власти и органов государственной власти земель. Согласно абз. 1 ст. 35 Основного закона «все власти Федерации и земель оказывают взаимную правовую и служебную помощь». А, кроме того, согласно абз. 1 ст. 91 для отражения опасности, угрожающей существованию или основам свободного демократического строя Федерации или какой-либо земли, земля может призвать полицейские силы других земель, а также силы и учреждения других управлений и федеральной пограничной охраны. Одним из инструментов кооперативного федерализма является осуществление Федерацией на основе специального закона перераспределения средств между землями. Предметы ведения между федерацией и землями разграничиваются на исключительную и конкурирующую компетен-
цию. При этом к исключительной компетенции отнесены основополагающие направления: внешние сношения и оборона; гражданство; валюта, денежное обращение, чеканка монеты, режим мер и весов; федеральные железные дороги и воздушное сообщение, почта и связь и др. (всего 11 сфер). Согласно ст. 71 Основного закона земли могут законодательствовать лишь в тех вопросах, в которых они прямо уполномочены федеральным законом. Перечень вопросов исключительной компетенции федерации является закрытым (ст. 73).
Всоответствии с конкурирующей компетенцией, установленной в абз. 1 ст. 72 Основного закона, земли обладают полномочием на законодательство лишь при условии, что такие отношения не урегулированы федеральными законами. В конституционном праве это состояние характеризуется презумпци-
ей законодательной компетенции земель. Перечень вопросов конкурирующей компетенции включает гражданское право, уголовное право и исполнение приговоров, судоустройство и судопроизводство и др. (ст. 72, 74) и является закрытым (исчерпывающим).
Вконтексте философии разграничения полномочий и в соответствии со ст. 75 Основ-
ного закона вошло в конституционную практику установление рамочной компетенции федерации, в соответствии с которой федерация издает рамочные законы, а земли принимают собственное законодательство, конкретизирующие рамочные установления. Рамочная компетенция устанавливается в отношении определенных вопросов (по Конституции всего 7 таких позиций). Вступившие с 1 августа 2006 г. поправки к Основному закону направлены на перераспределение полномочий между федерацией и землями в контексте принципа субсидиарности (вопросы передаются на тот уровень власти, который способен эффективнее их решать).
Федеральное принуждение. К юрисдикции федеральной власти отнесено право применять федеральное принуждение. Конституционное основание – если земля не выполняет возложенные Основным законом и федеральными законами обязанностей. По установленной процедуре правительство с согласия Бундесрата может принять необходимые меры (ст. 37). Федеральное вмешательство имеет пределы – оно не должно нарушать принципа субсидиарности: Федерация вмешивается только тогда, когда она может выполнять задачу более эффективно, когда регулирование вопроса землей может затронуть интересы земель, или чтобы сохранить экономическое единство.
104
Конституционно-правовой статус земель. Основной закон устанавли-
вает, что конституционный строй земель должен соответствовать закрепленным в нем основным принципам демократического, республиканского, социального, правового и светского государства (ст. 20).Доктрина исходит из того, что земли – это государства, имеющие конституцию, собственное законодательство, ландтаг, правительство. Однако такие государственные образования не обладают суверенитетом, они не наделены правом сецессии и пр.
Государственная организация земель не регулируется Основным законом, она регламентирована конституциями и законодательством земель. Соответственно законодательную власть в землях осуществляют представительные органы – ландтаги (земельные съезды). В землях-городах – в Бремене и Гамбурге – гражданское собрание, в Берлине – Палата депутатов. Ландтаги – однопалатные (до 2000 г. двухпалатной бала легислатура Баварии). Срок полномочий законодательных органов составляет четыре или пять лет. Ландтаг правомочен принимать законы, формирует правительство земли и осуществляет контроль за его деятельностью. Исполнительную власть осуществляют правительства земель, включающие премьер-министра (министра-президента)
иминистров.
§8. Административно-территориальное деление земель ФРГ.
Местное управление и самоуправление
Административно территориальное деление земель ФРГ. Уяснение вопроса об организации публичной власти на местах предполагает уяснение вопроса об административно-территориальном делении в землях. Согласно ад- министративно-территориальном устройству земель основной их единицей являются общины – сельские населенные пункты или их группы и города. Общинами признаны также земли Берлин и Гамбург. Сельские общины, как правило, являются более не делимыми административно-территориальными единицами.
Но иногда крупные сельские общины, население которых превышает 100 тыс. жителей, могут делиться на округа. Более крупным объединением в сельской местности являются уезды, в состав которых входят несколько общин. Как и в общинах, в уездах создается местное самоуправление. Общины и уезды принимают свои уставы. В отличие от абсолютного большинства земель имеющие деление на общины, уезды и округа (в основном «новые» земли и две небольшие западные земли) подразделяются на уезды и общины.
Самостоятельную административно-территориальную единицу образуют крупные города; они не подведомственны уездам, хотя и именуются городамиуездами (фактически приравнены к уездам). Все города (включая земли-города Берлин, Бремен и Гамбург) являются общинами (но при этом они наделены еще и правами уездов); крупные города могут подразделяться на городские округа (в частности, Берлин делится на 23 самоуправляющихся округа).
Нетипичной административно-территориальной единицей являются так называемые правительственные округа – промежуточное территориальное образование между уездом и центром, создаваемые в нескольких землях. В пределах правительственного округа решаются местные государственные задачи и осуществляется государственный надзор за местным самоуправлением.
105
Местное самоуправление в ФРГ. Оно осуществляется на уровне общин, которые согласно законодательству являются корпорациями публичного права, обладающие правом самоуправления в местных делах. По данному вопросу Основной закон не содержит конкретных предписаний, оставляя это на усмотрение земельных конституций. Соответственно земли самостоятельны в выборе модели (типа) организации местного самоуправления, согласовывая такую модель с административно-территориальным устройством территории.
Принято выделять четыре типа общин, имеющих особенные модели органов публичной власти (представительных и исполнительных):
(1)южногерманская модель местного самоуправления (земли Бавария, БаденВюртемберг) – отличается слиянием верхушки представительной корпорации и администрации. Представительная корпорация избирается населением (общинный совет, городское собрание и т. п.). Прямыми выборами избирается глава администрации – бургомистр, который ex officio (по должности) председательствует в совете;
(2)модель, именуемая конституционным советом. Предполагает избираемый населением представительный орган, который формирует коллегиальный исполнительный орган – магистрат или сенат, состоящий из бургомистров и почетных членов (земли Гессен, Шлезвиг-Гольштейн и города-земли). Данная модель применяется также в самоуправляющихся городских округах (так, в округах Берлина образуются избираемые окружные собрания депутатов, избирающие в свою очередь окружное управление в составе бургомистра и окружных советников);
(3)конституции магистрата – следующая модель, предполагающая избранный населением представительный орган, избирающий бургомистра, который, возглавляя представительную корпорацию и местную администрацию, соединяет в одном лице функции главы общины и главы администрации (земли Саар, Рейнланд-Пфальц, Шлез- виг-Гольштейн);
(4)конституция бургомистра – модель организации местного самоуправления, заимствованная из британского опыта и представленная схемой: «совет-управляющий». Совет образует исполнительный комитет, единственной функцией которого является подготовка проектов решений, принимаемых представительным органом. Кроме исполнительного комитета, Совет избирает директора общины (города), который возглавляет местную администрацию. Данную модель обозначают также конституцией директора (земли Северный Рейн Вестфалия и Нижняя Саксония).
На уровне уездов органами самоуправления являются: представительный орган – крайстаг (уездный съезд) или крайсрат – уездный совет и администрация во главе с ландратом (земским советником), избираемого непосредственно населением или представительным органом.
Местное государственное управление. Оно осуществляется на уровне более высоком, чем общины – в округах и в уездах. Органом управления в округах является назначенный правительством или премьер-министром земли правительственный президент, который подчиняется министру внутренних дел земли. При нем учреждаются правительственные президиумы. Правительственному президенту подчиняются главы местной администрации в уездах (ладраты или уездные директора), представляющие на уровне уезда часть государственной (земельной) администрации.
В правительственных округах учреждаются правительственные президиумы во главе с назначенными правительствами земель правительственными президентами, которые осуществляют на местах полномочия земель.