Материал: Червонюк В.И. Конституционное право зарубежных стран. Ч. 2

131

ная палата участвует в формировании Правительства и контроле за его деятельностью, выражает вотум недоверия, выносит резолюцию порицания. В то же время только Совет штатов наделен правом в течение определенного срока законодательствовать по предмету компетенции субъектов федерации (ст. 249), правом учреждать всеиндийские службы (ст. 312).

Законодательно установлен статус парламентария. Конституционно (ст. 105–106) установлены права, привилегии и иммунитеты членов Парламента. Вступлению членов обеих палат в должность предшествует процедура приведения их «перед Парламентом» к присяге; конституционно допускается подача парламентарием заявления по форме, установленной в Приложении третьем Конституции (ст. 99). Несоблюдение данного требования влечет за собой дисквалификацию парламентария (ст. 104).

Организация работы палат – сессионная, проводятся примерно две сессии в год. В Народной палате кворум для заседаний составляет 1/10 общего числа членов палаты (однако на принятие законов данная норма не распространяется). Все вопросы на пленарном заседании обеих палат принимаются большинством голосов присутствующих и принимающих участие в голосовании (ч. 3 и 1 ст. 100).

Контрольные полномочия Парламента Индии осуществляются преимущественно Народной палатой, при этом формы контроля различные. Это: политическая коллективная ответственность Правительства перед Парламентом; использование депутатами права запроса, права обсуждения политики Правительства; возможность вынести Правительству вотум недоверия.

Отчасти Парламент осуществляет и судебные полномочия. Так, по Конституции (ч. 2 ст. 124) судьи Верховного суда назначаются приказом Президента, однако отстранить их от должности вправе лишь Парламент большинством голосов членов каждой из палат Парламента на основании «доказанного недостойного поведения или неспособности» выполнять возложенные на них обязанности (ч. 4 ст. 124).

В сфере финансов, согласно ч. 1 ст. 110 Конституции Индии, к сфере исключительного ведения Парламента Республики отнесено право регулирования выпуска денежных займов, хранения Консолидированного фонда и Фонда чрезвычайных расходов Индии, а также ассигнования денежных сумм из средств Консолидированного фонда Индии.

Законодательное производство также имеет свои особенности. Законопроекты могут быть внесены депутатами (частные билли), на практике подавляющее их число вносится Правительством (публичные билли). Право законодательной инициативы реализуется путем внесения его в любую из палат.

Обсуждение законопроекта предполагает три чтения. Принятый по этой процедуре одной палатой законопроект передается в другую, которая повторяет обсуждение по той же процедуре (процедуре трех чтений). На практике чаще всего внесенный законопроект передается на рассмотрение нижней палаты. Одобренный Советом штатом в редакции нижней палаты законопроект передается на подпись Президенту.

Если верхняя палата вносит в законопроект изменения, он возвращается на повторное рассмотрение в Народную палату. «Численное превосходство»

132

Нижней палаты позволяет ей сравнительно легко преодолевать возражения Совета штатов. Поэтому на практике редко происходит неодобрение Советом решений Народной палаты. Конституционно возможны следующие формы разрешения возникшего конфликта: путем переговоров; на совместном заседании обеих палат (данная процедура не распространяется на законопроекты о поправках к Конституции), когда общее решение принимается большинством голосов присутствующих и участвующих в голосовании членов Парламента; по решению Президента (если данная процедура безуспешна) – совместным голосованием обеих палат.

Законопроект считается принятым, если он одобрен обеими палатами (ч. 2 ст. 107). Если Совет штатов в течение шести месяцев не принимает решения по законопроекту, то закон принимается в редакции Народной палаты.

Специальные процедуры установлены для финансовых («денежных») законопроектов: он должен обязательно быть в течение 14 дней рассмотрен Советом штатом; при этом мнение этой палаты для Народной палаты не обязательно. При разногласиях она принимает такой закон простым большинством голосов.

Принятый законопроект направляется для промульгации Президенту, который вправе одобрить его или отказать в одобрении, т. е. использовать право вето, требуя от Парламента повторного рассмотрения законопроекта «в возможно короткий срок» (ст. 111). Последнее характеризуется как «слабое вето», поскольку в отношении вторично рассмотренного и принятого обеими палатами законопроекта «Президент не может отказать в его одобрении».

§ 4. Конституционный статус Президента

Статус Президента определяется формой правления. В то же время характер целого ряда полномочий Президента указывает на то, что его статус не вполне типичный для стран с «парламентским правлением». По Конституции Президент Индии является главой государства (данный термин не используется в Конституции) и «осуществляет исполнительную власть» (ст. 53). Поскольку Индия характеризуется биноминальной исполнительной властью, то уместно говорить (с учетом отмеченного выше) о формальном главенстве Президента в данной сфере.

Согласно квалификациям, установленным Конституцией (ст. 58), Президентом может быть избрано лицо, которое: а) является гражданином Индии, б) достигло 35-летнего возраста, в) отвечает квалификациям кандидатов в Народную палату, г) не занимает какую-либо оплачиваемую должность в правительственных органах федеральной власти или власти штатов.

Выборы косвенные. Президент избирается особой коллегией выборщиков, в которую входят: члены обеих палат Парламента; представители штатов в количестве равном общему количеству выборных членов Парламента (ст. 54 Конституции). Количество и вес голосов рассчитывается на основе переписи населения 1971 г. согласно 42-й поправке к Конституции. Конституционный срок полномочий – пять лет «со дня вступления в должность» (ст. 56), при этом количество сроков избрания не ограничивается (ст. 57), но по устано-

133

вившемуся обыкновению избирают на один срок. Присяга или заявление Президента – необходимое условие вступления его в должность.

Последние выборы Президента состоялись 17 июля 2017 г. (явка избирателей составила 99 %), их результаты представлены в таблице 12.

Победу на выборах одержал губернатор штата Бихар Рам Натх Ковинд, победивший оппозиционного кандидата Мейру Кумар, представлявшую Индийский национальный конгресс. 25 июля 2017 г. избранный Президент вступил в должность.

Другая коллегия, которая состоит из депутатов обеих палат, избирает Вице-президента. Он замещает Президента и по должности является председателем Совета штатов (по образцу США).

Формально-юридически Президент наделен значительными полномочиями.

В сфере государственного управления Президент, являясь составной частью Парламента, формально назначает Премьер-министра и министров; назначает губернаторов штатов, главного судью и других членов Верховного суда и высших судов штатов, Генерального прокурора, генерального аудитора, и многих высших государственных служащих.

Во взаимодействии с законодательной властью Президент созывает сессии Парла-

мента, распускает Народную палату, обращается с посланиями к Парламенту после выборов и в начале каждой сессии; издает указы, имеющие силу законов.

Президент играет значительную роль в законодательном процессе: право промульгации законов; право отлагательного вето; некоторые законопроекты могут вноситься в Парламент или легислатуру штата только с согласия Президента. Примечательно, что принимаемые между сессиями указы президента имеют силу закона (ст. 123 (2).

Согласно Конституции Президент наделен чрезвычайными полномочиями: вводит чрезвычайное положение, прямое президентское правление в штатах; объявляет чрезвычайное положение в области финансов.

Во внешнеполитической сфере Президент осуществляет представительские функции; в сфере обороны Президент является Главнокомандующим; обладает также правом помилования и др.

Акты главы государства не требуют контрасигнации. Однако, являясь номинально главой республики, Президент обязан в своих действиях следовать «совету» Совета министров (ст. 74 (1); указы Президента обладают строго временным действием: они теряют силу по истечении 6 недель со дня созыва Парламента, если не будут отменены самим президентом ранее» (ст. 123

134

(2); «при непредвиденных обстоятельствах» Парламент имеет право принимать любые меры, которые сочтет нужным в отношении осуществления функций Президента (ст. 70); Президент республики вправе «время от времени» распускать Народную палату (ст. 85 (2), но приняв такое решение, он обязан вновь созвать ее не позднее, чем через 6 месяцев (ч. 1 ст. 85). Иное поведение квалифицируется неконституционным. В определенной мере и импичмент свидетельствует об особом положении Президента в системе властей, однако определяющая роль в ней Правительства подтверждена решениями Верховного суда и закреплена в 42-й поправке к Конституции. По смыслу поправки и других конституционных положений Президент обычно действует исключительно по согласованию с Премьер-министром.

Конституционная ответственность Президента возможна в форме им-

пичмента, конституционное основание – «нарушение Конституции» (ч. 1 ст. 61). По Конституции процедуру импичмента вправе инициировать любая палата путем предъявления обвинения. Возбуждение производства может быть инициировано не менее чем 1/4 частью членов палаты путем резолюции, «внесенной спустя по крайней мере 14 дней после письменного уведомления о намерении внести такую резолюцию» (п. «а» ч. 2 ст. 61). Резолюция должна быть принята не менее чем 2/3 общего числа членов палаты.

Конституция предусматривает, что если одна палата инициирует производство импичмента, то другая сама либо по ее распоряжению иной орган проводит расследование и формулирует обвинение. Она же принимает и окончательное решение по импичменту. При этом для отстранения от должности требуется большинство в 2/3 от общего числа членов данной палаты.

§ 5. Правительство Индии – Совет министров

Биноминальный характер исполнительной власти Индии означает, что такую власть фактически осуществляет Правительство – конституционный орган, сконструированный по образцу британской модели исполнительной власти.

Соответственно Правительство – Совет министров – это высший орган исполнительной власти. Структурно правительство представлено Советом министров. В состав Правительства входят государственные министры, Парламентские секретари – заместители министров, представляющие министров в палате, младшие министры – иные заместители министра и иные должностных лица (всего до 60 чел.). В Индии Совет министров собирается редко в таком составе. Все основные вопросы руководства страной решаются Кабинетом – узким составом Правительства, включающим 15–20 руководителей наиболее важных отраслей управления (аналог составу британского правительства). По существующему положению министр обязан быть депутатом одной из палат либо стать им в течение 6 месяцев после своего назначения (ст. 75). По установившемуся конституционному обычаю Правительство формируется правящей партией либо блоком партий, представленных в Парламенте.

Юридическим условием формирования правительства является институт инвеституры: правительство представляется парламенту и просит о доверии его составу и заявленному политическому курсу.

135

Возглавляет правительство (Совет министров и Кабинет) Премьерминистр, назначаемый Президентом. Однако назначить на эту должность он вправе только победившего на Парламентских выборах в Народную палату лидера партии большинства, с 1989 г. – лидера коалиции партий, обладающих большинством депутатских мандатов.

Премьер-министр является ключевой фигурой в системе власти: он формирует состав Правительства, в которое входят функционеры партии, притом, что в Правительстве должны быть представлены члены различных штатов, национальностей, религиозных, языковых и иных групп. Министры, хотя и назначаются на должность Президентом, но по указанию Премьер-министра. Увольняет их также Президент с одобрения Премьера.

Компетенция правительства формально-юридически (конституционно) определена достаточно своеобразно. Согласно Конституции «учреждается Совет Министров… для оказания помощи и дачи советов Президенту, который при исполнении своих функций действует в соответствии с таким советом» (ст. 74). Таким образом, обязанность Президента следовать «советам» Совета министров указывает на то, что фактически Правительство осуществляет полномочия, принадлежащие по Конституции Президенту. Соответственно Кабинет решает все важные вопросы государственной политики, осуществляет стратегическое и оперативное управление страной, обладает значительными прерогативами в законодательной сфере.

Реализуя указанные полномочия, Правительство издает нормативные акты в форме президентских указов или в порядке делегированного законодательства. За этими актами надзирает специальный комитет Парламента по «подчиненному» или дополнительному законодательству. Все нормативные акты министров должны быть «положены на стол Парламента» (сдаются в библиотеку Парламента) за 30 дней до их публикации.

Организация работы Правительства подчиняется как писаным нормам, так и сложившимся в практике деловым обыкновениям и конституционным традициям. Обычно на заседании Правительства принимаются решения (по наиболее важным вопросам) без голосования, на основе общего согласия. Текущие вопросы решаются через различные комитеты, создаваемые внутри Правительства («комитетская система»): по бюджету, обороне, по политическим вопросам, по вопросам занятости населения, по кадровым вопросам и др.

Существенна роль в деятельности Правительства принадлежит секретариату – аппарату советников и помощников при главе Правительства. При Премьере создаются его «собственные» службы – Кабинет премьера, генеральный секретариат Правительства (координирует работу министерств); есть генеральные секретариаты планирования, обороны и др.

Кроме того, каждый министр имеет свой кабинет (примерно 10 чел.) на местах учреждаются службы (делегатуры) министерств.

По примеру западных стран действуют контрольные и консультативные органы, например, по примеру Франции создан Экономический и социальный совет. Это также Счетная палата, оказывающая содействие Правительству и Парламенту в контроле за исполнением бюджета; Налоговый совет; Центральный совет по изучению стоимости и рентабельности государственных