136
служб. По примеру Франции в структуре государства учрежден высший орган административной юстиции – Государственный совет, возглавляемый Премьером. Его функции состоят в том, что он осуществляет конституционный контроль за актами исполнительной власти; является высшим органом административной юстиции.
§ 6. Организация судебной власти
Статус судебной власти Индии определен в части V главы четвертой Конституции. В Индии, тяготеющей к общей правовой семье, действует система судов общей юрисдикции. Судебная система Индии относится к числу централизованных, включает систему судов, применяющих федеральные законы и законы штатов.
Низшей ступенью в системе судов общей юрисдикции являются суды панчаятов в деревнях (ньян-панчаяты, панчаяты-адалаты и др.), которые рассматривают незначительные уголовные и гражданские дела. В городах (городских районах, кварталах) также есть суды по незначительным делам, в том числе в связи с автотранспортными происшествиями (народные суды). Следующая ступень – суды мунсифов (мунсиф – судья-индус). Они рассматривают только гражданские дела (с ценой иска от 1000 до 5000 рупий, приблизительно 100–500 долл.). Выше стоят дополнительные суды, рассматривающие гражданские дела с неограниченной ценой иска и апелляции на решения мунсифов. Окружные суды общей юрисдикции рассматривают апелляции на решения дополнительных судов и располагают неограниченной юрисдикцией как суды первой инстанции по гражданским и уголовным делам. В столицах штатов, а также в Калькутте имеются городские судьи, но они выполняют функции только апелляционных судов. Высшей судебной инстанцией штата является высокий суд. Он может выступать в качестве суда первой инстанции и как апелляционный суд. Судей высоких судов штата назначает Президент Индии после консультаций с главным судьей и губернатором штата. Высокий суд штата осуществляет руководство всеми судами на территории штата, включая военные и административные суды, контролирует их деятельность, осуществляет конституционный контроль.
Возглавляет судебную систему страны Верховный суд Индии. Он состоит из Главного судьи и не более семи других судей (если только законом это количество не будет изменено). Каждый судья назначается приказом Президента после консультаций с судьями Верховного суда и высших судов штатов; занимает должность до достижения 65 лет (ст. 124). Наряду с толкованием Конституции Верховный суд Индии рассматривает в качестве первой инстанции споры между федерацией и штатами, а также между штатами (с. 131). Он является высшей апелляционной инстанцией по гражданским и уголовным делам (ст. 132); по просьбе Президента дает заключения по вопросам факта и права; с одобрения Президента и в пределах действующих законов вправе время от времени издавать общие правила, регулирующие практику и процедуру Суда (ст. 144А), предписания и правила, касающиеся вопросов судопроизводства (ст. 139). По Конституции Верховный суд наделен исключительной юрисдикцией «в отношении вопросов, касающихся конституционной закон-
137
ности федеральных законов» (ст. 131А). Верховный суд вправе толковать Конституцию (ст. 132): «право, сформулированное Верховным судом, является обязательным для всех судов на территории Индии» (ст. 141). Конституция предоставляет Парламенту право наделять Верховный суд «вспомогательными полномочиями», дающих ему «возможность более эффективно осуществлять свою юрисдикцию» (ст. 140).
Судьи назначаются Президентом Индии (по его поручению – губернаторами штатов) после консультаций с главным судьей Индии (председателем Верховного суда), а также с другими должностными лицами.
Институт атторнея (прокуратуры) в Индии. Генеральный атторней в Индии является главным юридическим советником индийского правительства и главным юристом при ведении дел в Верховном суде Индии. По обыкновению Генеральный атторней является высокоуважаемым старшим адвокатом суда, назначается на должность действующим правительством. Генеральному атторнею помогает Генеральный солиситор Индии и несколько дополнительных генеральных солиситоров. Уголовное преследование от имени государства выполняет служба обвинения – представляющие ее государственные обвинители и их помощники назначаются правительствами штатов. В каждый магистратский суд и в суды квартальных сессий назначаются постоянные государственные обвинители. Функции и роль государственного обвинителя определены Верховным судом Индии в его решениях (прецедентном праве).
§ 7. Индийский федерализм. Организация публичной власти
вштатах и союзных территориях. Федеральная интервенция
Индия – федеративное государство. Наличие такой формы государственного устройства обусловлено тем, что это: а) одна из самых многочисленных по населению стран, занимает 2-е место в мире после Китая (свыше 1,3 млрд населения), отличается большими территориями, которыми управлять из единого центра сложно; б) многонациональная страна, в которой проживают десятки крупных народов (тамильцы, бенгальцы и др.) и сотни мелких народностей и этносов; в) многоязычная страна, где сосуществуют десятки языков (в Приложении восьмом Конституции закреплено 18 официальных языков. Отсюда главный принцип построения федерации – языковой, или лингвистический); г) страна, где сосуществуют различные религии и культуры; д) состоит из различных регионов, каждый из которых имеет свою историческую судьбу.
На момент принятия Конституции федерация представляла собой союз трех различных по своему положению групп штатов, скомпонованных на основе территориального принципа. Соответственно национальный состав штатов, специфика языка, конфессиональные различия не учитывались. К тому же штаты признавались неравноправными. Ошибки конституционного законодателя в определении модели федерации дорого обошлись стране: возникшая на почве этноконфессионального конфликта гражданская война, унесла жизни многих людей. На основании принятого в 1956 г. Закона о реорганизации штатов в Индии была проведена радикальная реформа, принципиально изменившая федеративную структуру государства. В настоящее время Федерация
138
базируется на принципах сохранения и укрепления единства и безопасности страны; создания однородных в языковом и культурном отношении штатов с учетом финансовой и административной целесообразности, возможности разработки общенационального плана. В состав современной федерации Индии входят: 27 асимметричных штатов, 7 союзных территорий – преимущественно мелкие острова. Особый статус, близкий к статусу штата, имеет союзная территория Дели, которая согласно 69-й поправке к Конституции признана «территорией национальной столицы»; соответственно она имеет законодательное собрание и правительство; Президент назначает лейтенант-губернатора, выполняющего функции губернатора данной территории.
Асимметричность Федерации в том, что штаты не только фактически, но и юридически отличаются друг от друга: отдельные из них немногочисленны по количеству населения (есть штат с населением 40 тыс. населения, а есть до 140 млн). Юридическое различие проявляется в том, что Федерация включает штаты, имеющие одинаковый правовой статус (их большинство); а равно штаты, которые пользуются наибольшими правами (Джамму и Кашмир, в отношении которого не распространяются отдельные положения федеральной Конституции, имеет свою конституцию, гражданство; Сикким, в отношении которого (затрагивающие интересы штата) федеральные законы могут быть приняты только с согласия легислатуры штата). Существуют особенности в правовом положении небольших штатов. Несимметричность Федерации отражается и в представительстве в Совете штатов количества сенаторов от каждого штата. Так, согласно четвертому Приложению несколько штатов представлены соответственно 10, 11, 18, 22, 19, 22, 34 сенаторами, в то время, как девять штатов и союзные территории представлены в Совете штатов по одному сенатору. Что касается союзных территорий, то их самостоятельность
всравнении со штатами принципиально разнится. Согласно части VIII Конституции («Союзные территории») Президент наделен широкой дискрецией
вотношении управления союзной территорией: «каждая Союзная территория будет управляться Президентом, действующим таким образом, какой он найдет подходящим, через посредство назначаемого им администратора с такой целью, какая ему будет указана». При этом Президент может назначить како- го-либо губернатора Штата в качестве администратора какой-либо прилегающей Союзной территории, и если губернатор будет, таким образом, назначен, то он будет осуществлять свои функции в качестве администратора независимо от Совета министров своего Штата (ст. 239А).
Федерация централизована: централизованный характер Федерации подчеркивает, прежде всего, то обстоятельство, что Конституцией (ст. 248) за Союзом закреплены остаточные полномочия. Кроме того, статус штатов – объект регулирования федеральной власти; кроме 233 членов Совета штатов, назначаемых губернаторами штатов, 12 назначаются Президентом; отсутствует гражданство штатов (кроме одного штата); судебная власть – находится в федеральной юрисдикции (но применяются законы союза и штатов). Это также отличающееся обширными основаниями право федеральной власти вводить на территории штатов исключительные правовые режимы – чрезвычайное положение, прямое президентское правление и др.
139
Конституционно установлено разграничение полномочий между различными уровнями власти. Компетенция распределяется между Союзом и штатами в соответствии с тремя перечнями вопросов, данными в Приложении седьмом к Конституции:
(1)к союзному перечню отнесено 97 пунктов, включающих вопросы обороны страны, внешние связи и торговлю, банковское дело, денежное обращение и пр. (исключительные полномочия Союза). Согласно Конституции сюда же относятся и те, которые не вошли ни в один из перечней;
(2)перечень компетенции штатов, который содержит 66 предметов ведения регионального значения: охрана общественного порядка, местное самоуправление, здравоохранение, санитария, помощь инвалидам и безработным, культура и образование, исправительные учреждения для малолетних, местное управление, рыбный промысел, рынки и ярмарки, и др. В отношении этих предметов легислатуры штатов обладают полномочиями по изданию законов;
(3)перечень совпадающего законодательства (совместная компетен-
ция) содержит вопросы, по которым Федерация и штаты могут осуществлять законодательную деятельность (последние при отсутствии закона Федерации) по таким вопросам, как уголовное право, уголовный и гражданский процесс, социальное обеспечение, профсоюзная деятельность, экономическое и социальное планирование, банкротство и несостоятельность, контроль за рождаемостью и планированием семьи, охрана диких зверей и птиц и др. – всего 47 пунктов.
В специальной литературе обращается внимание на то, что, несмотря на однозначность перечисления в «Седьмом приложении» трех видов компетенции, из них есть ряд исключений, притом в пользу Союза. При этом указывается на то обстоятельство, что ст. 249, 250, 252 и 253 Конституции устанавливают право Парламента издавать законы в отношении вопросов, перечисленных в перечне компетенции штатов. С учетом отмеченного, очевидно, есть основания говорить и об унитарных чертах индийской федерации. Нередко
внаучно-правовой литературе индийский «Союз штатов» описывают как «федерацию с сильными централистскими тенденциями».
Если не отрицание федерализма, то все же содержащиеся в Конституции унитарные черты суть следующие: индийская Федерация является ярким примером «нерушимого Союза с рушимыми штатами», что подразумевает постоянность Союза, притом что форма существования штатов и иных территорий de jure может быть изменена решением Федерации. Статья 3 Конституции предусматривает, что Парламент по собственной инициативе или по просьбе субъектов может: а) формировать новые штаты путем разделения или объединения территорий существующих штатов, б) увеличивать или уменьшать территорию любого штата, в) изменять границы и наименования любого штата.
Указывается на то обстоятельство, что федеральная Конституция предусматривает для населения страны лишь единственное – общенациональное гражданство. Конституционно «каждый человек считается гражданином Индии и не наделяется правом на гражданство какого-либо штата». Впрочем, такая норма не является специфичной для Конституции Индии.
140
Еще более откровенно нефедеративный характер имеют положения Конституции о том, что союзный Парламент может издавать законы, действующие в отношении «всей или любой части Индии» (ст. 245). Кроме того, в случаях, когда того требуют «национальные интересы», федеральный Парламент имеет также право законодательствовать по вопросам, отнесенным к предметам ведения субъектов Федерации (ст. 249).
Таким образом, способ и характер разграничения полномочий свидетель-
ствует о безусловном юридическом верховенстве Индийского Союза во взаи-
моотношениях с его территориями, а равно конституционно подтвержденном праве контроля Союза над штатами. Конституция Индии императивно предписывает: «исполнительная власть каждого штата должна осуществляться таким образом, чтобы не чинить препятствий или не наносить ущерба осуществлению исполнительной власти Союза; исполнительная власть Союза включает также право давать распоряжения любому штату, которые правительство Индии может найти необходимым в этих целях» (ст. 256–257). Приведенные нормы служат конституционной основой приоритета Союза в отношениях со штатами, не допускающего возможности их неподчинения федеральным властям. Соответственно из конструкции юридического верховенства Союза вы-
текает и право применения федерального принуждения (федеральной интервенции).
Федеральное принуждение (федеральная интервенция). В Конститу-
ции Индии, одной из немногих, предусмотрен институт федерального принуждения – конституционная возможность федеральных властей в определенных Основным законом ситуациях применять меры принудительного воздействия в отношении штата. К формам федерального принуждения Конституция отнесла: чрезвычайное положение; прямое президентское правление; чрезвычайное положение в области финансов.
Чрезвычайное положение на общенациональном уровне или в штате связано с распространением в отношении штата такого правового режима, которым ограничиваются его права. Отмечается, что до конца ХХ в., т. е. за 50 лет независимого развития, Индия почти 12 лет провела в состоянии чрезвычайного положения. На общенациональном уровне чрезвычайное положение вводилось три раза и было связано: с агрессией Китая – 1962 г.; с вооруженным конфликтом с Пакистаном (затяжная 12-летняя война) – в 1971 г.; с внутренними беспорядками внутри страны – в 1975 г. Введение чрезвычайного положения в штате связано с роспуском его законодательного собрания и передачей всей власти губернатору или специальному полномочному представителю Президента, на которого возлагается обязанность восстановления конституционной законности в регионе (ст. 357). Основания для введения такого режима достаточно обширны, например, в соответствии со ст. 358, когда «безопасность Индии или часть ее территории… находится под угрозой»; при внешней агрессии, или вооруженных восстаниях (ст. 252); в ситуации, когда «конституционный механизм в Штатах оказывается несостоятельным» (ч. 1 ст. 356) и др. Для введения чрезвычайного положения Президент (или по совету губернатора или без него) в соответствии с частью ХVIII Конституции издает прокламацию.