Материал: Червонюк В.И. Конституционное право зарубежных стран. Ч. 2

22

Очередные выборы в Палату представителей и довыборы в Сенат состоялись 6 ноября 2018 г. Избирался весь состав нижней палаты и 1/3 Сената. Соответственно, результаты выборов представлены в таблице 2.2.

Таблица 2.2.

Партийный состав палат Конгресса США по результатам выборов 6 ноября 2018 г.

Устройство палат. Нижнюю Палату возглавляет спикер, избираемый партийным большинством из состава палаты; кандидатом может быть представитель той партии, которая получила большинство на выборах; дополнительным требованием для занятия должности является стаж пребывания в Палате – по общему правилу он должен быть не менее 24 лет. Спикер наделен значительными полномочиями: ведет заседания, направляет законопроекты в комитеты, имеет право голоса, поддерживает связь с Президентом и др.

Сенат возглавляет олицетворяющий в палате связь между исполнительной и законодательной властью Вице-президент, который ведет отдельные заседания, но фактически функции главы палаты исполняет избираемый пала-

той Временный председатель.

Основные структуры палат – парламентские комитеты. В Конгрессе создаются объединенные комитеты, включающие представителей обеих палат для решения общих для всего Конгресса вопросов (экономических, по налогообложению и пр.).

В каждой из палат создаются следующие комитеты: комитет всей палаты, назначением которого является обеспечение ускоренного прохождения законопроектов (при необходимости обсудить законопроект, внести в него новые поправки палата в ходе пленарного заседания преобразуется в комитет, а по минованию такой необходимости вновь продолжает работу по процедуре заседания палаты). Тем самым достигается рационализация законодательной деятельности.

Основную работу выполняют постоянные комитеты, создаваемые по конкретным направлениям законодательной деятельности: комитет по ассигнованиям, по Вооруженным силам, по бюджету, юридический комитет и др. (всего до 22 комитетов в нижней палате и 16–17 – в Сенате).

Кроме того, в каждой палате для обсуждения специального вопроса, возникшего при обсуждении законопроекта, учреждаются специальные комитеты; для устранения разногласий между палатами по вопросу принятого закона создаются согласительные комитеты. Отмеченные комитеты имеют временный характер.

23

В каждой из представленных в палате партий создаются партийные фракции. Лидеров избирают на конференциях и они руководят партийными кнутами (следят за дисциплиной во время голосования, выступают посредниками между лидером и рядовыми конгрессменами), рулевым комитетом (ведающим назначением в комитеты), политическим комитетом, вырабатывающим партийную программу в сфере законодательства, а кроме того, обеспечивают единство партийной политики, улаживает разногласия между фракциями и др.

Статус конгрессмена определен Конституцией, регламентами палат и отдельными законодательными актами (Закон об этике служащих госорганов 1978 г. и Законом о регулировании лоббизма 1946 г.). Конгрессмены работают на постоянной основе, не вправе заниматься предпринимательством, занимать должность в органах власти, обладают свободным мандатом (разд. 6 ст. 1 Конституции), наделены неприкосновенностью и неответственностью. Иммунитет распространяется на период сессии и во время следования и возвращения в Конгресс, однако не распространяется на такие деяния, как совершение государственной измены, тяжкого преступления или нарушения общественного порядка (разд. 6 ст. 10). Индемнитет выражается в том, что парламентарии получают денежное вознаграждение, каждый конгрессмен имеет штат помощников, референтов (до 18 в нижней палате и от 20 до 30 – в Сенате). Содействие парламентариям оказывают разветвленные службы содействия: Бюджетное управление Конгресса, библиотека Конгресса, Исследовательская служба Конгресса, Законодательный совет и др. Элементом статуса конгрессмена является ответственность, которая может наступать в форме порицания, выговора, лишения статуса старшинства, исключения из состава комитета и из состава палаты (2/3 голосов членов палаты).

Организация деятельности. Ежегодно Конгресс проводит одну сессию, которая начинается в январе и длится 7–8 месяцев (с перерывами). Палаты, кроме заслушиваний посланий Президента, проведения официальных церемоний, заседают раздельно. Как правило, заседания открытые, кворум составляет присутствующее на заседании палаты большинство от ее конституционного состава.

Полномочия Конгресса конституционно определены посредством закрытого перечня (разд. 8 и 9 ст. 1). Конгресс, как это вытекает из Конституции, осуществляет общую и специальную компетенцию. Общая компетенция осуществляется двумя палатами: принятие законов и резолюций по установленным Конституцией предметам ведения. Это: финансы и бюджет, регулирование экономики, оборона и внешние сношения, назначения на должности, принятие законов в различных сферах, выходящих за пределы, очерченные Конституцией, а также импичмент, избрание Президента и Вице-президента, контроль за исполнительной властью, возложенную на обе палаты. Кроме того, каждая палата наделена специальной компетенцией.

24

§ 4. Законодательное производство в Конгрессе

Правом законодательной инициативы наделены только конгрессмены.

Однако большинство публичных законопроектов инициируются исполнительной властью через «своих» депутатов. Законопроекты могут вноситься в любую палату, кроме финансовых биллей, которые (как и в любом парламенте) предоставляются только в нижнюю палату.

Обсуждение законопроекта проходит в трех чтениях в форме дебатов.

В США, согласно действующей практике (по обыкновению), общие дебаты начинаются после того, как палата преобразует себя в «комитет всей палаты по положению всего Союза».

Первое чтение заключается в том, что клерк (должностное лицо палаты) регистрирует и оповещает о законопроекте, после чего текст законопроекта и сопроводительные к нему документы передаются в постоянный комитет, который готовит поправки (обобщает их, формулирует собственное отношение

кним, предлагает собственные поправки).

ВКонгрессе второму чтению предшествует так называемая комитетская стадия – обсуждение законопроекта в парламентском комитете, ответственным за данный билль. Если комитет решает рассматривать законопроект, он

проводит слушания, после чего проект подвергается редактированию; по результатам составляется доклад с рекомендациями и направляется в палату1.

Второе чтение связано с обсуждением поправок, поступивших из комитета, с приглашением необходимых экспертов. В том случае, если удается достичь «единодушного согласия» по законопроекту, его рассмотрение ограничивается кратким обсуждением. Если возникают некоторые разночтения, законопроект возвращается в комитет для доработки и подготовки к следующему чтению.

ВСША на стадии третьего чтения внесение поправок в законопроект не допускается, но до окончательного голосования палата может возвратить его на повторное рассмотрение в комитет. Допускаются только редакционные правки. Палатой производится оглашение окончательно подготовленного текста билля и поправок и постановка его на голосование.

Принятие закона (законопроекта) производится простым большинством голосов.

1В Конгрессе США роль комитетов весьма значима. Они в буквальном смысле могут делать с обсуждаемым биллем все что угодно, а именно: придать ему соответствующую юридическую форму и нормативное содержание, в конечном счете окончательно повлиять на его судьбу. Эта роль комитетов объясняется тем, что: а) каждый комитет обладает определенной предметной компетенцией, т. е. является специализированным; б) все законодательные комитеты являются постоянно действующими органами, они создаются палатами на весь срок полномочий; в) в отношении биллей, поступивших на их рассмотрение, они обладают неограниченными полномочиями. Симптоматично поэтому, что не менее 90 % всех обсуждаемых и позитивно оцененных в Парламентских комитетах Конгресса законопроектов принимаются последним без каких-либо сложностей. И, напротив, отрицательное отношение комитета к поступившему ему на рассмотрение проекта закона, по сути, окончательно определяет его судьбу. Именно этим объясняется тот факт, что из поступающих в каждую сессию в Конгресс в среднем около 12–13 тыс. биллей и резолюций, 90% навсегда остаются в архивах соответствующих комитетов. С этой точки зрения обозначение комитетов Конгресса «законодательными кладбищами» вполне реалистично.

25

Билль, одобренный одной палатой, передается в другую, где подвергается тем же стадиям и процедурам.

Принятый обеими палатами в идентичной редакции закон передается Президенту, который подписывает его и обнародует. В течение 10 дней Президент вправе применить право отлагательного вето в отношении всего закона или отдельных его положений. Вето может быть преодолено повторным одобрением законопроекта 2/3 голосов членов каждой палаты, после чего проект становится законом без санкционирования его президентом.

Закон в Конгрессе может приниматься только в течение одной парламентской сессии (принцип континуитета); на этом основано применение президентом так называемого «карманного» вето: если в течение отведенных Президенту для утверждения закона 10-ти дней начинаются парламентские каникулы, и он не высказывает своего мнения, то закон считается «отвергнутым навсегда».

Правовые акты Конгресса. Основные нормативные правовые акты Конгресса – это законы и совместные резолюции: они вступают в силу после их принятия двумя палатами и санкционирования Президентом. В странах англо-американского права законы бывают двух видов: а) публичные (устанавливают общие правила) и б) частные (регулируют вопросы, связанные с интересами отдельных лиц или корпораций). Посредством совместных резолюций (по своему значению мало отличающихся от законов) продлевается срок действия законов, вносятся исправления и устраняются ошибки в текстах законов, выделяют ассигнования на незначительные нужды, с одобрения 2/3 членов каждой палаты могут приниматься конституционные поправки и пр. В отличие от совместных так называемые простые и совпадающие резолюции (так, именно совпадающей резолюцией Конгресса может быть прекращено национальное чрезвычайное положение) не имеют общеобязательного характера, соответственно не нуждаются в подписи Президента и принимаются по вопросам одной палаты (содержат так называемые внутриорганизационные нормы).

§ 5. Конституционный статус Президента США: порядок формирования, квалификации, полномочия, правовые акты.

Импичмент Президента: конституционные основания и процедуры

Конституция устанавливает, что исполнительная власть предоставляется Президенту (раздел 1 ст. II). Статус Президента определен ст. II Конституции и законами (Свод законов США: титул 3 «Президент» и титул 5 «Организация Правительства и госслужбы»). За все время существования Конституции было принято 5 поправок, уточнивших статус Президента (ХII, ХХ, ХХII, ХХIII, ХХV). Определяющую роль в формировании правовой основы данного института сыграли решения Верховного суда, а также приобретшие нормативное значение конституционные обычаи.

Место Президента в системе публичной власти, объем предоставляемых ему полномочий, формы взаимодействия с иными ветвями власти обусловлены президентской формой правления и дуалистическим государственным режимом. Последнее обстоятельство указывает на то, что распространенный