Материал: Червонюк В.И. Конституционное право зарубежных стран. Ч. 2
36
§ 9. Местное самоуправление и управление
Конструкция системы местных органов публичной власти не является прерогативой федерального законодательства. Отсюда в США не существует единой модели местного самоуправления; каждый штат самостоятельно вправе избирать такую модель.
Местное самоуправление и управление в штатах базируется на основе административно-территориального деления, относящегося к юрисдикции штатов. За исключением двух штатов (Род-Айленда и Коннектикута) большинство из них поделено на графства (всего около 3000), которые в свою очередь разделены на тауны и тауншипы – самоуправляющиеся общины, входящие в графство (всего их начитывается около 16 тыс., в особенности распространены в штатах Новой Англии и некоторых других). Это, можно сказать, титульная особенность американской системы местного самоуправления. Наименование таунов и тауншипов сложилось исторически, в настоящее время фактическое или юридическое различие между ними весьма условное. Как правило, тауны учреждаются на основе одного или нескольких местных городских поселений и окружающей сельской местности с небольшим по составу населением. Это может быть и отдельная деревня. Основным органом самоуправления на этих территориях является таун-митинг – общее собрание жителей, проводимое, как правило, один раз в год. На нем принимается бюджет, избирается совет или конкретные должностные лица, действующие на общественных началах (безвозмездной основе).
В свою очередь тауншипы создаются в сельской местности, преимущест-
венно в штатах |
Среднего Запада. Система управления повторяет систему |
в таунах. |
|
Управление |
отдельными отраслями местной жизни осуществляется |
в США по школьным (их примерно 14,5 тыс.) и специальным округам (свыше
40 тыс.). В частности, к специальным округам относятся транспортные, парковые округа, округа по пожарной охране, жилищному строительству, снабжению водой и пр. Специальный округ, в том числе, может охватывать территорию нескольких графств. В таких округах администрация и советы избираются, наделены значительной автономией.
Кроме того, население многих графств избирает должностных лиц: шерифа (начальника полиции и судебного исполнителя – не следует путать с судами шерифа в Великобритании); прокурора (атторнея); суперинтенданта школ; казначея. Все эти лица часто выполняют свои обязанности независимо от совета.
Особой системой самоуправления отличаются города. Они выделены из графств, их статус определяется легислатурой штата, отсюда они (города) имеют различающиеся и самостоятельные системы (модели) местного самоуправления. Все их многообразие можно свести к трем моделям (системам):
(1) первая система «совет – управляющий» функционирует в большинстве городов (распространена в 40 % средних городов). При этом население избирает совет, который в свою очередь, избирает мэра, который возглавляет совет и не занимается управленческой работой; управление осуществляет нанятый по контракту служащий – менеджер;
37
(2)вторая система – это «однопалатный совет–мэр» (распространена примерно в половине городов и считается наиболее старой). Население отдельно избирает однопалатный совет (от 5 до 50 чел.), своего рода мини Парламент, который принимает общие решения («квазизаконы»). Кроме того, избирается мэр (срок полномочий составляет 2–4 года), который осуществляет исполнительную власть в городе. Мэр, как правило, возглавляет совет, обладает правом вето на решения совета, составляет проект бюджета; полномочия могут быть досрочно прекращены волеизъявлением избирателей, судебным решением или решением совета. Применительно к рассматриваемой модели возможны варианты: сильный мэр – слабый совет; слабый мэр – сильный совет;
(3)третью систему составляет комиссионная форма городского само-
управления. Она исключает разделение властей и соединяет законодательные, исполнительные функции в руках комиссии. Население избирает комиссию
всоставе 3–7 лиц, которые осуществляют функции местного совета и ведают отдельными отраслями управления. Член комиссии возглавляет управление в муниципалитете (контроль за ним отсутствует).
Особую систему самоуправления имеет метрополитенские регионы. Самоуправление в индейских резервациях осуществляется в соответствии с Законом Уилера-Ховарда 1934 г.
38
Глава 2. Основы конституционного права Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии
§ 1. Конституционное развитие Соединенного Королевства Великобритании. Сущность, форма, источники британской конституции
Территория, геополитическое положение, тип правовой семьи, состав населения, язык, государственные символы. Государство, располо-
женное в северо-западной части Европы на Британских островах. Отделено от материковой Европы Северным морем, проливами Па-де-Кале и Ла-Манш. Обособленное положение повлияло на историческое развитие страны. В ее состав входят Англия, Шотландия и Уэльс, находящиеся на самом крупном острове Великобритания, и Северная Ирландия, занимающая северную часть второго по величине острова Ирландия. Остров Мэн, расположенный в Ирландском море между двумя упомянутыми островами, и Нормандские острова образуют самостоятельные административные единицы. Общая площадь страны 244,1 тыс. кв. км (в 40 раз меньше территории США). Государственная территория складывалась под влиянием разных обстоятельств.
Население, по данным на 2018 г., составляет 66 млн 040 229 чел.; англичане – 80%, 15% – остальные, 5%–мигранты. Рост численности населения в 2018 г. составил 385 364 чел. Религия – протестантство (верующие – протестанты).
Столица – город Лондон.
Официальный язык – английский.
Государственные символы страны: герб, флаг и гимн. Они отражают единство страны и особенности ее исторического развития1.
1 Акт о соединении с Шотландией 1706 г. устанавливает, что «два королевства – Англия и Шотландия – в первый день мая одна тысяча семьсот седьмого года и вовек должны быть объединены в одно Королевство, именуемое Великобританией».
39
Государственный флаг Великобритании состоит из креста святого Георгия, креста святого Патрика, и креста святого Андрея. Каждый крест на флаге Великобритании представляет одну из стран, входящих в состав Соединенного Королевства. Флаг Великобритании называется «Юнион Джек» (в переводе «союзный гюйс»), обозна-
чает союз стран, входящих в Соединенное Королевство. «Юнион Джек» часто помещается на флаги бывших и настоящих британских колоний.
Королевский герб Великобритании состоит из щита, поделенного на четыре поля. На одном из них изображен лев-защитник Англии. На двух других полях изображены вздыбленные львы Шотландии. На последнем поле изображена арфа, символизирующая Северную Ирландию. Щит на гербе Великобритании поддерживают коронованный лев и единорог. Коронованный лев обозначает Англию, а единорог – Шотландию. Поверх щита
также находится коронованный лев. На гербе Великобритании есть фразы (на лат. яз.) – «Бог и мое право» и «Позор тому, кто дурно об этом подумает». Герб используется монархом Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии в официальных мероприятиях. Официально герб известен как Герб Доминиона.
Конституционная история. Англия по праву считается родиной конституционализма, с ней связывают появление первого Парламента, формы правления, получившей в последующем название конституционной монархии, механизмов ограничения власти, фундаментальные акты, провозгласившие права человека и др. Однако споры по вопросу о природе конституции этой страны по-прежнему не утихают. Своеобразие формы, структуры, источников британской Конституции характеризуют ее как уникальное правовое явление, не имеющее аналогов в мире. По мнению ряда британских конституционалистов, английская конституция является неписаной. Противоположное мнение, которое в том числе господствует в отечественном государствоведении, исходит из того, что такая конституция представлена набором разнородных нор- мативно-правовых образований: одна ее часть представлена статутным правом, а другая может характеризоваться как неписаная. Соответственно к источникам британской Конституции относят следующие группы норм.
Первую группу образует статутное право, которое включает: а) исторические правовые акты (по общему мнению, принятые до ХХ в. и признаваемые действующим правом) – Великая хартия Вольностей 1297 г., Петиция о праве 1627 г., Билль о правах 1688 г., Акт об устроении 1700 г., Акт о престолонаследии 1701 г., Акт о соединении с Шотландией 1706 г. и др.1; б) Парламентские законы – Акты о Парламенте 1911 г., и 1949 г., Акт о пожизненных пэрах 1958 г., Акт о Парламентском комиссаре 1967 г., Акт о местном самоуправлении 1972 г., Акт о дисквалификации в Палате общин, Акт о гражданстве 1981 г., Акты о народном представительстве 1983 г., 1985 г., 2000 г., Акт о политических партиях, выборах и референдумах 2000 г., Акты о местном самоуправлении 1972 г., 1985 г., Акт о правах человека 1998 г., Акт о Шотландии 1998 г. (в специальной литературе именуемый как Акт о Шотландском Парламенте), Акт о Палате лордов 1999 г., Акт о конституционной реформе 2005 г., Акт об организации выборов 2006 г. и др.; в) акты делегированного законодательства, принятые исполнительной властью путем делегирования Парламентом своих законодательных полномочий: это акты, издаваемые министрами Короны, местными органами власти, публичными корпорациями.
1 Очевидно, что к этому надо добавить принятый в период протектората Кромвеля основополагающий акт «Орудие управления», который британские ученые называют первой и единственной писаной британской конституцией.
40
Вторую группу норм образуют конституционные соглашения (convention
– соглашение, договор), или правовые обычаи – не зафиксированные документально стандарты (нормы) конституционного поведения. Классическое оп-
ределение конституционных обычаев принадлежит английскому юристу XIX века Д. Дайси, относившего к ним правила, которые должны знать и в силу обычая изменять те, кто принимает участие в политической жизни. Это нормы, основанные на общем согласии, что именно таким образом эти отношения и должны строиться – в силу разумности, «древности», длительности и регулярности соответствующего поведения. Это: формирование Правительства лидером победившей на парламентских выборах партии; коллективная и индивидуальная ответственность министров; процедуры созыва палат Парламента и роспуска Палаты общин; осуществление Короной властных полномочий только с согласия Кабинета и др. Конституционные соглашения базируются на конституционной практике; в отличие от прецедентов на них ссылаться в суде не принято. Особенность конституционных соглашений (conventions) в том, что за ними стоят не только законы, но и общественное мнение. Это конституционные соглашения, регламентирующие кабинетную систему правления, предопределившие положения законов о королевской прерогативе, полномочиях министров и формировании департаментов правительства. Конституционные соглашения выступают правовым основанием для принимаемых судами решений.
В специальной литературе предложено их подразделить на три груп-
пы:
Третья группа норм конституционного значения представлена общим правом, выраженным в прецедентах. Это совокупность судебных решений по конституционным вопросам, которые в последующем стали обязательными при рассмотрении аналогичных дел. Правило прецедента регулирует самый широкий круг вопросов, распространяя свое действие на широкие сферы. Это:
(1) парламентские привилегии. Так, именно судебной практикой сформулирован принцип, согласно которому изменение законодательства осуществляется только путем принятия парламентского закона; (2) институт прав и свобод, получивший развитие благодаря судейскому активизму. В частности, прецедентной практикой сконструированы ряд прав: право на неприкосновенность, на жилище, право на частную собственность и др.; это также созданный судом и действующий прецедент о том, что приказы общего характера об обыске незаконны; сформулированный практикой судов процессуальный принцип о том, что стороны в процессе имеют равное право быть выслушанными и др.;
(3) принципы деятельности и полномочия высших органов власти. Так, в известном Деле о прокламациях (1610 г.) были сформулированы ряд норм конституционного значения: монарх не может своим решением объявить преступлением то, что таковым до этого не считалось; прерогатива монарха не больше, чем это дозволено правом страны; последовательные изменения в праве осуществляются путем принятия парламентского закона.
Четвертую группу составляют доктринальные источники или труды ученых. Это: «Трактат о законах Англии» Брэктона, 1215 г., «Комментарии за-