Материал: Червонюк В.И. Конституционное право зарубежных стран. Ч. 2

46

стью и, в конечном счете, из органа, который выполнял вспомогательную функцию при собрании феодальных лордов, превратились в отдельный орган со своими собственными претензиями. Процедуры, которые были разработаны потому, что они были удобны и подходящие, вначале рассматривались как обычные, затем на них стали настаивать, а позднее после длительных споров в случае необходимости они закреплялись статутом или регламентом. Генрих VIII обнаружил, что целесообразно просить Парламент согласиться на проводимую им политику, будучи уверенным, в том, что согласие обеспечено. Елизавета считала, что Парламент стал «самоуверенным», но она все же относилась к нему с почтением. Когда первые короли из династии Стюартов попытались действовать вопреки Парламенту, то это привело к ожесточенным спорам по вопросам конституционных прав короля и Парламента, которые были урегулированы в соглашении 1688 г.1

Одновременно посредством Палаты лордов Парламент монополизировал судебную функцию и кадровые полномочия.

В отличие от Кабинета, функционирующего главным образом на основе обычая, конституционный статус Парламента определяется нормами статутного права: Актами о народном представительстве 1985 г., о выборах в Евро Парламент 1999 г., о политических партиях, выборах и референдуме 2000 г., Актом о выборах 2001 г. и др. Хотя, конечно, конституционные соглашения являются составной и значительной частью парламентского права.

Структурно британский Парламент включает монарха2 и две палаты: Палату общин (нижняя палата) и Палату лордов (верхняя палата). Указанные наименования палат существуют с начала ХIV в., когда представители аристократических сословий структурно обособились от представителей третьего сословия. Нижняя палата является общенациональным представительным органом, формируется путем выборов по униноминальной мажоритарной избирательной системе в один тур (от каждого избирательного округа избирается один депутат). Общая численность палаты – в разное время от 646 до 659–669 депутатов; в настоящее время численность палаты общин составляет 650 депутатов. Срок полномочий Палаты составляет пять лет.

Последние выборы в Палату общин состоялись 8 июня 2017 г.; явка составила 68,7 %. Их результаты представлены в таблице 4.

К приведенным в таблице данным следует добавить количество завоеванных мандатов в Палате общин на выборах в 2012 г. соответственно: Консервативной партией (331), Лейбористской партией (232) и Шотландской национальной партией (56).

1Бромхед П. Эволюция Британской конституции // Цит. по: Антология конституционных учений.

–3-е изд., дополн. Часть 2. М., 2017. С. 261.

2Признание монарха составляющей Парламента основано на том, что без Королевской санкции вступление закона в силу невозможно. Однако уже в ХVIII в. Королевская санкция, необходимая для вступления закона в силу, стала формальной, поскольку согласно сформировавшемуся конституционному обычаю монарх не вправе отказать в санкционировании любого акта, принятого Парламентом. В современных условиях триединый характер британского Парламента основывается исключительно на традиции.

47

В состав верхней палаты до принятия Акта о Палате лордов 1999 г. входили: (1) наследственные пэры (лица, имеющие дворянский титул не ниже барона, включая герцога, маркиза, виконта, графа), (2) пожизненные пэры (лица, которым титул барона пожалован монархом), (3) духовные лорды (в соответствии с Законом о епископате 1878 г.) и (4) судебные (ординарные) лорды. Общая численность Палаты включала более 1200 лордов. Согласно Акту о Палате лордов «никто не должен быть членом этой палаты в силу наследственного пэрства». Актом о конституционной реформе 2005 г. Палата лишена судебных полномочий и соответственно статуса высшей судебной инстанции (с 2009 г. эта функция должна была перейти к учрежденному Верховному суду). Предполагается, что конституционная реформа этим не ограничится, вследствие чего Палата лордов должна приобрести современный облик верхней палаты Парламента.

Устройство палат. Палату общин возглавляет спикер (относимый к категории «сильных» спикеров). Он председательствует на пленарных заседаниях; применяет и истолковывает процедуры и практику работы палаты, наблюдает, чтобы «игра была справедливой»; имеет право разрешать проводить чрезвычайные дебаты; определяет, кому давать слово (данное право точно отображает выражение «поймать взгляд спикера»), голосует при разделе голосов поровну, не может выступать в дебатах или комментировать выступления. Под началом спикера работают три заместителя, которые поочередно председательствуют на заседании; при нем же функционирует так называемый рулевой

48

комитет, и главный партийный организатор («кнут»), обеспечивающий дисциплину среди депутатов во время голосования.

Статус парламентария. Для обеспечения беспрепятственного осуществления полномочий депутаты обладают иммунитетом: они не могут быть подвергнуты аресту во время сессии, за 40 дней до ее начала и в течение 40 дней после окончания. Право осуществления правосудия в отношении лордов предоставлено только самой Палатой лордов. Применяется принцип неответственности. Действует индемнитет, который распространяется только в отношении депутатов, получающих вознаграждение и компенсации различного рода услуг (транспортные, почтовые и др. расходы) и оплату работы помощников.

Важнейший элемент устройства Парламента – парламентские комитеты, которые включают: комитет всей палаты (весь ее состав палаты, возглавляемый заместителем спикера; созывается для обсуждения наиболее значимых законопроектов и вопросов конституционного, финансового характера, а также национализации и денационализации); временные комитеты (или сессионные комитеты, учреждаемые по вопросам процедуры, по привилегиям, по петициям и др.); постоянные комитеты. Последние в свою очередь подразделяются на: специализированные комитеты – их 14 (состоят из 9–14 депутатов), осуществляют функцию парламентского контроля за правительством и формируются по отраслевому принципу (повторяя структуру Кабинета); неспециализированные комитеты, именуемые по литерам (буквами латинского алфавита) А, Б, С, Д и т. д. (всего 7–8 комитетов).

В составе палаты создаются партийные фракции, среди которых особое значение имеют фракции правящей партии и оппозиции. Для обеспечения партийной дисциплины от каждой фракции назначаются партийные «кнуты».

Палату лордов возглавляет председатель – лорд-канцлер, назначаемый монархом по предложению Премьер-министра сроком на пять лет. Лорд-канцлер одновременно занимает должность министра юстиции, не является председателем Апелляционного суда и канцлерского отделения Высокого суда.

Роспуск Парламента. Формально возможен роспуск Палаты общин. Такое право (не ограниченное ничем) имеет монарх. Однако конституционный обычай предусматривает возможность использования им такого права только по инициативе Премьер-министра (как альтернатива отставке Правительства, если последнему отказано в доверии или же принята резолюция порицания).

Компетенция Парламента. Являясь согласно конституционному соглашению высшим органом государственной власти, Парламент обладает значительной законодательной компетенцией. Титульной данная функция становится со времени принятия в 1688 г. Билля о правах, установившего принцип ежегодного голосования в отношении налогов, что означало регулярные заседания Парламента. Билль запретил королю законодательствовать путем ордонансов и приостанавливать действие законов. Парламент стал обладать монополией на принятие законов (в последние годы делегирует часто это право Правительству в порядке делегированного законодательства). Он наделен абсолютно неограниченными законодательными полномочиями. Поговорка о том, что «британский Парламент может все что угодно, и даже превратить

49

женщину в мужчину – и наоборот» как нельзя лучше отражает эту сторону легислатуры. Акты Парламента обладают наивысшей юридической силой и не могут быть оспорены в судах.

Важнейшее направление деятельности Парламента – контроль за деятельностью Правительства; он осуществляется в соответствии с конституционным принципом ответственного правления, в связи с чем Парламент наделен полномочиями, связанными с формированием правительства, располагая широким арсеналом конституционных средств, осуществляет публичный контроль в отношении его организации и деятельности. Наиболее грозное средство – резолюция порицания и вотум недоверия; это также интерпелляции, устные вопросы к членам Правительства; работа специальных парламентских комитетов по контролю за деятельностью каждого министерства и всего Правительства в целом; контроль Парламентского уполномоченного (омбудсмена) по делам администрации. Актом о Парламентском комиссаре

1967 г. (в ред. 2004 г.) Комиссар может расследовать любое действие, совершаемое правительственным департаментом либо иными организациями, обладающими публичными функциями.

Самая старая прерогатива Парламента – финансовая компетенция, которая связана с принятием бюджета, иных финансовых биллей, а также разнообразные формы парламентского контроля за расходованием государственных средств.

К прерогативам Парламента относится одобрение (предварительное или последующее) международных договоров. Кроме того, он обладает и так называемыми чрезвычайными полномочиями – утверждение королевской прокламации о введении чрезвычайного режима.

Общая процедура в Парламенте. Сессии в британском Парламенте проводятся один раз в год и длятся 160–175 дней1. Применяемые процедуры соответствуют британским конституционным традициям; поскольку регламента как писаного акта не существует, деятельность строится в соответствии со сложившимися в парламентской практике парламентскими обычаями и традициями; заседания палат проводятся при кворуме всего 4 чел. – в Палате общин и 3-х чел. – в Палате лордов; своеобразие имеет место и в применяемых способах голосования.

Законодательное производство. Право законодательной инициативы

принадлежит правительству и парламентариям. При этом публичные законопроекты вносит правительство, частные законопроекты предлагаются депутатами; удельный вес правительственных биллей явно доминирует и составляет примерно до 95 %.

Обсуждение включает три чтения. В первом чтении, являющемся своего рода технической процедурой клерк палаты зачитывает название законопроекта; во время второго чтения обсуждаются основные положения законопро-

1 При этом парламентарии неукоснительно следуют конституционной традиции: каждое пленарное заседание открывается церемониалом – торжественной процессией, во главе которой шествует спикер, за ним следует священник Вестминстера и клерк с помощниками. Справа размещается проправительственная фракция, слева – оппозиционная. Процедуры обсуждения вопросов повестки дня аналогичны другим Парламентам.

50

екта, проводимых в несколько этапов: а) вначале на заседании палаты; б) в комитете или в нескольких комитетах для постатейного обсуждения; в) обсуждение поправок на пленарном заседании.

По существующей процедуре, если проект внесен правительством, то с докладом выступает министр, а после него член теневого кабинета. По проекту, внесенным оппозицией, выступает депутат, а затем член правительства. При этом член Палаты общин вправе выступать только один раз по проекту, член Палаты лордов не ограничен в этом. В ходе обсуждения активную позицию занимает спикер палаты, который вправе применять разнообразные средства рационализации законодательного процесса. В частности такие, как «гильотина» (заранее оговаривается время прекращения прений и тем самым спикер «отсекает» дальнейшее обсуждение; «кенгуру» – спикер дискреционно выбирает и ставит на голосование отдельные поправки (как бы «перепрыгивая» через остальные).

В третьем чтении законопроект становится законом. Голосование по нему открытое, тайное, поименное, «голосование ногами». Может применяться «парный отказ» от голосования. Сторонники разных фракций вправе договариваться о взаимном неучастии в голосовании (при невозможности одного из них).

Принятый Палатой общин, проект передается в Палату лордов, где проходит аналогичную процедуру. При внесении верхней палатой поправок проект вновь возвращается для повторного обсуждения в нижнюю палату. Если верхняя отклоняет законопроект, то к его обсуждению можно вернуться только на следующей сессии.

Одобренные обеими палатами законопроекты становятся законами после санкции короля, которая с 1707 г. всегда им давалась. Соответственно после одобрения законопроекта в палатах он направляется монарху для подписи. Королевское одобрение, или санкция (Roua Assent) – форма участия монарха в законодательном процессе, его завершающая стадия, после чего (королевского одобрения) билль становится законом.

В парламентской практике Великобритании по установившемуся обыкновению королевское одобрение давалось сразу на несколько биллей в течение одной церемонии. С 1854 г. монарх уже не делает это лично в Парламенте, а поручает комиссии, состоящей из трех пэров во главе с лордом-канцлером (с 2005 г. – госсекретарем по конституционным вопросам). Королевское одобрение происходит в торжественной обстановке в палате лордов, с приглашением общин (депутатов нижней палаты), за которыми посылается носитель жезлов (должностное лицо в Палате лордов) в придворной одежде. По прибытии общин в Палату лордов клерк Короны зачитывает названия биллей, а клерк Парламента производит на документах подпись на старофранцузском языке: «Так пожелала Королева». После этих слов билль становится законом.

Таким образом, королевское согласие является тем юридическим фактом, с которым связывают введение в действие санкционированного монархом закона.