Материал: Червонюк В.И. Конституционное право зарубежных стран. Ч. 2

41

конов Англии» Блэкстоуна (Блэкстона), 1565 г.1, книга «Английская конституция» Беджгота, 1865 г., труды А. В. Дайси и др. В новейшее время отношение к доктринальному праву эволюционировало. Считается, что старые книги старых авторов, мнения которых рассматриваются как свидетельства судебных решений, не дошедших до наших дней, могут восприниматься судами как дополнительный источник права.

В принципе, не будет ошибочным систематизировать все представленное многообразие разнородных норм конституционного значения по их юридической форме в две большие группы: а) имеющие текстуальное выражение, и б) не имеющие фиксированного характера. Соответственно первой группой охватываются все нормы статутного права, а также имеющие конституционное значение судебные прецеденты. Собственно говоря, это и есть писаная Конституция (ее часть); вторая же группа норм конституционного уровня будет представлена конституционными соглашениями и доктринальным правом, т. е. неписаной Конституцией. Такой вывод соответствует компетентному мнению А. В. Дайси, согласно которому «основа английской конституции – традиция и прецедент». Учитывая тенденцию сближения двух крупнейших правовых семей, – континентального и общего права – отнесение статутного права к писаной части соответствует этой устойчиво проявляющей себя закономерности развития национальных правовых систем права.

§ 2. Форма правления и государственный режим. Конституционная система высших органов государства

Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии – конституционная монархия, форма правления которой может быть квалифицирована как «парламентское правление»2. Исторически парламентарная форма была установлена революцией 1688 г. и получила закрепление в Билле о правах.

В соответствии с исторически сложившейся конституционной традицией парламент признается высшим органом государственной власти. «Принцип парламентского верховенства, – отмечает А. В. Дайси, – означает: Парламент... имеет при английском государственном устройстве право издавать и уничтожать всевозможные законы; нет ни одного лица, ни учреждения, за которым бы английский закон признавал право преступать или не исполнять законодательные акты Парламента... Всякий Парламентский акт (или часть его), создающий новый закон или же отменяющий или изменяющий существующий закон, должен быть исполняем всеми судами. Тот же самый принцип

сотрицательной стороны может быть выражен так: никакое лицо, никакое со-

1Примером конституционной нормы, заимствованной в работах Блэкстоуна, является следующее положение: «Каждый член, хотя и избранный одним округом, служит всему королевству. Ибо цель, для которой он посылается туда не в интересах одних своих доверителей, а в интересах всего народа, – чтобы быть советником Его Величества, как это видно из слов призывных грамот» Антология конституционных учений : учебное пособие. Ч. 2. – 3-е изд. дополн. / В. И. Червонюк, И. В. Калинский, А. Ю. Мелехова, И. С. Назарова [под общ. ред. докт. юрид. наук, проф. В. И. Червонюка]. М. : Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя, 2017. С. 233.

2Бенджамин Констан считал, что Парламентской формой правления является правление общественного мнения, т. е. правление, при котором правительство действует в соответствии с большинством лиц, выражающих общественное мнение и под его контролем. Такому определению соответствует британское правление.

42

брание лиц при английской Конституции не имеют права издавать постановления, которые были бы не согласны с Парламентскими актами или, другими словами, пользовались бы судебной защитой вопреки Парламентскому акту».

Особая роль Парламента в конституционном механизме страны дала основание исследователям английской конституции и конституционного строя утверждать о том, что классическая модель разделения властей, обоснованная в трудах Ш.-Л.Монтескье и Дж. Локка, не вполне применима для Англии. Поэтому, если Монтескье видел в британской системе «готовую» модель разделения властей, Беджгот характеризовал ее как систему, основанную на слиянии властей: «Лорд-кацлер является одновременно главой судебной власти, членом Кабинета и Председателем палаты лордов».

В современном государствоведении причина такого восприятия модели верховной власти Великобритании усматривается в отсутствии формальной конституции. Как представляется, причины такой интерпретации имеют метаюридический характер и, главным образом, предопределены природой политической системы страны, в немалой степени сложившейся исторически своеобразной системой господства двух партий на общенациональной политической арене. Считается, что и существующая форма правления основана на бипартизме; притом, что существует партий, гораздо больше двух, но именно две политические силы имеют шансы получить большинство в Парламент. Принципиально важным является социально-культурный контекст страны, исторически сформировавшаяся и передающаяся из поколения в поколение политическая и правовая культура населения и властвующих.

Как известно, форму организации верховной власти Великобритании Беджгот обозначает «кабинетным правлением», презюмируя, что «кабинетное правление редко встречается, так как для него необходимы многие предварительные условия. Оно требует сосуществования различных национальных свойств, не часто встречающихся вместе и часто не так отчетливо сознаваемых, как бы следовало… Кабинетное правление, есть правление посредством комиссии, избранной законодательной властью…».

В понимании Беджгота, для кабинетного правления необходимы два условия. Во-первых, это выборное правление, условием которого являются: а) «взаимное до-

верие между избирателями», б) «спокойный национальный характер, настроение, достаточно устойчивое для того, чтобы противостоять тому возбуждению, которое является неизменным результатом открытой революции», в) «рациональность (rationale)», понимаемая как свойство народа компетентно избирать «своих правителей».

Во-вторых, это наличие «хорошей законодательной власти – законодательной власти, компетентной настолько, чтобы выбрать удовлетворительную администрацию»1.

В новейших условиях особенность существующей модели организации верховной власти и существующего в стране государственного режима может быть выражена в феномене «правления права» (англ. – «The Rule of Law», по замечанию проф. Б. С. Страшуна, переводимого в отечественном правоведении как «господство права») – конституционной связанности верховных органов власти (всех публичных властей) правом и законом. Уже статутное право

1 Беджгот В. Государственный строй Англии // Цит. по: Антология конституционных учений. – 3-е изд. дополн. : Ч. 2. / В. И. Червонюк, И. В. Калинский, А. Ю. Мелехова, И. С. Назарова и др. [под общ. ред. докт. юрид. наук, проф. В. И. Червонюка]. М. : Московский университет МВД России, 2017. С. 134–135.

43

«исторического периода» в Акте об устроении 1700 г. в ст. IV устанавливало, что «…законы Англии являются прирожденными правами народа, все Короли и Королевы, которые взойдут на трон этого Королевства, должны организовать управление Королевством сообразно упомянутым законом, и все их чиновники министры обязаны служить им соответственно этим же законам»1.

Симптоматично в этой связи утверждение А. В. Дайси о том, что английский строй выражается в двух началах: верховенстве Парламента и господстве права2.

Ключевые позиции премьер-министра (главы британского правительства) в системе разделения властей, его поддержка правящей партией сформировали особый государственный режим, который определяется как премьерминистериальный, или министеризм. Некоторые зарубежные конституционалисты считают, что британскую форму правления можно считать выборной монархией, в которой монархом является Премьер-министр: он избирается избирателями, голосующих чаще за личность лидера, чем за всю партию; назначенный Премьер доминирует в исполнительной и в законодательной власти. При этом находится под двойным контролем: парламентской фракции и партийной оппозиции.

Конституционную систему высших органов государства образуют: Монарх, Парламент, Правительство (Кабинет) и Верховный суд страны.

§3. Институт монарха («Короны»)

Впредыдущем параграфе отмечалось, что по форме правления Великобритания представляет собой разновидность «парламентского правления» – парламентарную монархию. Соответственно главой государства является Король (Королева). Форма правления указывает на то, что британский монарх не является ключевой фигурой в системе верховной власти, хотя формальноюридически он занимает высшее место в системе государственных органов. Согласно доктрине монарх в Великобритании – это символ нации, защитник веры и гарант справедливости. Он признается источником суверенитета. Конституционный смысл данного института заключается главным образом в обеспечении преемственности конституционного развития, а равно создании гарантий стабильности и устойчивого развития страны, сохранении единства нации и государства.

Наследование трона осуществляется в соответствии с кастильской системой престолонаследия. Корона передается по наследству членам Виндзорской династии в порядке первородства, не исключая женщин. Монарх сохраняет политический нейтралитет и не высказывается в отношении государственных дел. Обладает номинальными полномочиями.

1Гораздо позже сходные положения получат прямое закрепление в американской Конституции (разд. 3 ст. IV), а по происшествию еще некоторого времени «мигрируют» в конституции многих государств.

2Правда, А. В. Дайси интерпретировал господство права весьма специфично. По мнению маститого английского государствоведа, оно сводится к трем составляющим: ответственность граждан исключительно перед судом за определенные нарушения закона; исключительная подсудность всех без изъятия общим судам; обеспечение свободы частных лиц решениями общих судов.

44

Статус монарха характеризуют две группы полномочий: статутные (предоставленные монарху Парламентом и выраженные в статутах) и прерогативные, или королевские (существующие на основе обычая, в силу особого положения монарха в государственном механизме). Последние в свою очередь подразделяются на личные и политические (публичные) прерогативы.

Личные прерогативы включают: а) право на атрибуты монаршей власти (титул, корона, скипетр и держава), б) право на содержание по цивильному листу (принимаемый Парламентом документ, устанавливающий сумму, выделяемую из государственного бюджета на содержание монарха (устанавливается один раз в 10 лет), в) с предыдущим связано право иметь королевский двор, освобождение от уплаты налога.

Политические прерогативы монарха значительны, однако в большинстве своем действуют номинально, поэтому называются спящими прерогативами. Основное в политических прерогативах – их фактический переход в руки Кабинета и Премьер-министра, хотя формально-юридически монарх является их обладателем. К ним отнесены: признание монарха составной частью Парламента (без права посещения его заседаний, кроме обусловленного королевской прерогативой права и обязанности открытия ежегодной сессии Парламента и выступления на совместном заседании палат с подготовленной Пре- мьер-министром тронной речью, по сути, программой правительства на текущий год). Это также промульгация принятых Парламентом законов, право вето (формально-юридически оно имеет абсолютный характер, но по существующему обычаю монарх вправе санкционировать все решения, принимаемые Парламентом); право роспуска Палаты общин.

Содержание королевской прерогативы во взаимоотношениях с «Правительством Ее Величества» предполагает назначение в соответствии с существующим конституционным обычаем Премьер-министра; британский монарх обладает судебными полномочиями – назначает судей высших судов; от имени короны вершится правосудие; объявляются амнистия и помилование.

Монарх выполняет функции Главнокомандующего, назначает высших должностных лиц в Вооруженных силах, присваивает воинские звания (сама Королева имеет звание полковника), награждает знаками отличия. Британский монарх является главой англиканской церкви1, а при определенных условиях (если пересекает границу Шотландии) приобретает титул главы пресвитерианской церкви.

Внешнеполитические полномочия монарха состоят преимущественно в том, что он является главой Британского Содружества, 18 (из 51) государств которого являются доминионами Великобритании; в связи с чем Королева промульгирует конституции этих государств. Вместе с тем, являясь главой крупного европейского государства более 50-ти лет, Королева Великобритании по праву считается признанным авторитетом на международной арене, к мнению которой прислушиваются политики и государственные деятели.

Вэтой же связи, испрашивая «совет» Премьер-министра, Королева предпри-

1В соответствии с Актом об устроении 1700 г. (ст. III, ч. 1) «Каждый наследующий эту Корону должен присоединиться к английской Церкви, как это установлено законом».

45

нимает самостоятельные зарубежные визиты, принимает в своей резиденции глав государств, государственных и политических деятелей.

Действительное положение монарха в системе властей в наибольшей мере характеризуют два обстоятельства: (1) все политические прерогативы осуществляются по совету и при участии министров Правительства; (2) применение механизма контрасигнации ко всем актам Королевы, т. е. удостоверение их подписью Премьер-министра или соответствующего министра.

При монархе действует традиционный, исторически возникший в XIII в. совещательный орган, именуемый Тайным Советом; он принимает решения в виде прокламаций (созыв и роспуск Парламента) или приказов (вопросы права и управления). В его составе: министры Кабинета, судьи Апелляционного суда, архиепископы англиканской церкви, спикер палаты общин, британские послы в зарубежных странах и др. Наиболее колоритная структура в составе Тайного совета – судебный комитет, который до конституционной реформы, начатой в 2005 г., включал лорда-представителя совета, лорда-канцлера, ординарных лордов по апелляции и др. Выполняет функцию апелляционной инстанции на решения церковных судов и на решения трибуналов различных общественных объединений профессионального характера. В период с 1999 по 2005 гг., в связи с реорганизацией Палаты лордов, осуществлял функцию высшей судебной инстанции страны. Актом о конституционной реформе 2005 г. эта функция Тайного совета упразднена и передана учрежденному Верховному суду страны.

Монарх – лицо неприкосновенное. Согласно закону 1848 г. «О государственной измене» любая критика монарха рассматривается как тяжкое преступление. В свое время попытка влиятельной английской газеты «Гардиан» развернуть компанию за референдум об отмене института монархии закончилась грозным предостережением прокурора Лондона о возможности возбуждения уголовного дела в отношении редакции. Действующая конституционная презумпция неответственности монарха исключает возможность привлечения его к какой-либо ответственности.

§ 4. Парламент: особенности формирования палат, внутреннее устройство, полномочия. Общая процедура в британском Парламенте. Законодательное производство

Специализированным институтом осуществления законодательной власти в Великобритании является Парламент, возникший в ХIII–ХIV вв.

Здесь необходимо сделать некоторые уточнения относительно законодательной функции британского Парламента. Дело в том, что несколько столетий после своего появления Парламент преимущественно уделял внимание функции контроля за финансовой деятельностью исполнительной власти (установление налогов и сборов, контроль за казной). Как отмечает исследователь британской конституции А. Бромхед, начиная с XIII столетия, когда феодальные налоги уже не могли покрывать все потребности государства, короли постепенно совершенствовали практику созыва представителей местных общин или графств, которым они могли разъяснить, для какой цели им нужны деньги, и от которых они получили согласие на введение различных новых налогов. Собрания общин постепенно проникались сознанием своей важности и самоуверенно-