Материал: Червонюк В.И. Конституционное право зарубежных стран. Ч. 2

51

§ 5. Организация исполнительной власти. Правительство и Кабинет. Ответственность Правительства

Правительство берет происхождение от Тайного совета, постепенно дисстанцируясь от него и приобретая статус самостоятельного конституционного учреждения. Исторически сформировавшийся конституционный обычай (соглашение) устанавливает, что «Страной управляет Правительство Ее Величества». Структура Правительства достаточно сложная и соответствует системе общего права, поэтому собственно Правительство и официальное Правительство не совпадают.

Официальное Правительство формируется Премьер-министром из числа депутатов правящей партии в количестве не менее 100 чел. и состоит из 4-х групп:

(а) министры – занимают ключевые позиции и являются членами Кабинета; (б) министры без портфеля – члены Правительства, занимающие традиционные посты

–лорд-глава, Глава Совета, лорд-охранитель печати и др.; (в) государственные министры – заместители в наиболее крупных министерствах;

(г) младшие министры – обеспечивают связи между министрами и Парламентом.

В структуре Правительства учреждается более узкая коллегия – Кабинет (собственно Правительство), который фактически осуществляет высшую исполнительную власть. Соответственно в состав Кабинета входят: Премьерминистр, лорд-канцлер (государственный секретарь по конституционным вопросам), канцлер казначейства, министры внутренних дел, обороны и др. (всего от 20 до 22 министров важнейших министерств). Из числа министров, пользующихся особым доверием Премьер-министра, образуется так называемый «внутренний кабинет» – неформальное объединение из 3–5 министров.

Как и в других странах формирование Правительства охватывает два этапа. Первый этап связан с назначением Премьер-министра. Согласно конституционному обычаю лидера победившей парламентской партии приглашает королева на прием и предлагает (после того как она приняла отставку прежнего состава) сформировать правительство. Соответственно второй этап связан с назначением членов правительства. Обычай требует, чтобы член правительства был депутатом нижней палаты Парламента.

Ключевую роль в составе правительства играет Премьер-министр, пост которого по установившемуся обычаю занимает лидер партии, получившей по результатам парламентских выборов большинство в Палате общин. Премьерминистр наделен значительными полномочиями: осуществляет общее руководство Правительством, поддерживает связь между монархом и Правительством, занимает должность первого канцлера Казначейства, формирует состав Правительства, представляет монарху на подпись акты и сам их контрассигнует, самостоятельно назначает парламентские выборы и др.

Функции Кабинета не зависят от его состава и политической ориентации

изаключаются в: определении политического курса государства, утверждаемого Парламентом; реализации контроля за исполнением актов Парламента; осуществлении постоянной координации деятельности органов исполнительной власти.

Как и во многих западных государствах исполнительную власть Правительство осуществляет посредством так называемой комитетской системы–

52

вспомогательных органов, или комитетов (секретариатов). Основное назначение таких комитетов заключается в информировании министерств, обеспечении контактов с Парламентом, подготовке документов и пр. Как правило, они формируются Премьер-министром применительно к направлениям деятельности Правительства – законотворчество, внешняя политика, оборона страны и др. Соответственно, не имея формального признания в статутном праве, такие структуры включают: Комитет законотворчества, Комитет обороны, Комитет внешней политики.

С ХIХ в. в Великобритании одновременно с формированием Правительства проигравшей на парламентских выборах партией образуется теневой кабинет, преследующий цель формирование альтернативной позиции по отношению к официальному курсу. Лидер проигравшей партии официально утверждается в статусе «лидера оппозиции Ее Величества», приравнивается к рангу министра и получает депутатское жалованье и оклад (примерно 31 тыс.ф.ст.).

§6. Судебная власть Соединенного Королевства. Акт о конституционной реформе 2005 г.

Судебная власть и осуществляющая ее судебная система страны складывалась эволюционно в течение более 900 лет. При сохраняющихся особенностях ее функционирования1 столетиями остававшаяся «нетронутой» судебная организация в первом десятилетии ХХI в. претерпевает серьезные изменения, связанные с учреждением по образцу современных государств единого высшего судебного органа – Верховного суда. Согласно Акту о конституционной реформе 2005 г. Верховный суд Великобритании является высшим судом письменного производства, получив судебные полномочия Палаты лордов, судебного комитета Тайного совета. Верховный суд состоит из 12 судей, назначаемых Ее Величеством путем выдачи писем-патентов. Структура Верхов-

1 Осуществление судебной власти в Великобритании имеет ряд специфических признаков. К их числу следует отнести: во-первых, применение общего права, т. е. использование судебных прецедентов и признание судебной практики высших судов в качестве формы (источника) права, во-вторых, выработку процессуальных норм судом; в-третьих, апелляционную форму пересмотра дел (обжалование) и состязательность процесса, во время которого государство не выступает в качестве обвинителя, а любое дело рассматривается как борьба сторон. Судья в этом процессе – нейтральный субъект. Он выслушивает стороны и принимает решение, не вмешиваясь в прения, в борьбу сторон, в том числе при рассмотрении уголовного дела по обвинению преступника, в котором прокурор поддерживает обвинение. Судья, хотя он и является государственным служащим, не помогает прокурору, не пытается добыть дополнительные доказательства в пользу государства. Он оценивает доказательства, представленные только в судебном процессе. Если прокурор не может доказать обвинение, то судья не возвращает дело на доследование, а объявляет обвиняемого оправданным. Следовательно, согласно принципу верховенства права, английский суд не выступает на стороне государства, «над английскими судьями можно посмеиваться, как над чудаками, но их нельзя не уважать».Кроме того, для английской судебной системы характерны регулярное привлечение присяжных заседателей (хотя достаточно небольшое, если брать в процентном отношении) и практика не назначения, а избрания судей, особенно низших уровней.

Кроме того, своеобразие усматривается и в юрисдикции – большинство гражданских дел рассматриваются не в судах, а посредством альтернативных процедур, хотя и с участием судей (трибуналы, третейские суды, процедуры примирения и посредничества). Не существует также единого акта о судоустройстве (это Закон 1971 г. о судах, учредивший Суд Короны, Закон 1981 г. о Верховном суде, Закон о судах графств 1984 г., Акт о конституционной реформе 2005 г. и др.).

53

ного суда весьма сложная и включает высшие суды: Высокий суд, Суд Короны и Апелляционный суд, каждый из которых имеет свою структуру и собственную компетенцию.

Так, Высокий суд состоит из 100 судей и имеет три отделения: суд королевской скамьи (включает 63 судей, его возглавляет лорд – главный судья), который рассматривает уголовные и гражданские дела в первой, апелляционной и надзорной инстанциях; канцелярское отделение (включает 17 судей), рассматривает дела по патентным спорам, налогам, ипотеке, банкротстве и др.; суд по семейным делам (в его составе 20 судей и председатель), который рассматривает дела по наследованиям расторжения брака.

Суд Короны (создан в 1971 г.) включает Центральный уголовный суд и 93 судебных присутствия, образованных во всех крупных городах; рассматривает наиболее важные уголовные дела (при непризнании обвиняемым своей вины дело рассматривается с участием присяжных).

Постановления обоих судов – Высокого суда и Суда Короны – могут быть обжалованы в Апелляционный суд (состоит из 28 судей), который имеет два отделения: по гражданским и по уголовным делам. Решение Апелляционного суда ранее могли быть обжалованы в Апелляционный комитет Палаты лордов (его составляют назначаемые монархом ординарные лорды по апелляции – лорды-юристы).

Охарактеризованный выше Верховный суд действует в масштабе всей страны. Судьи высших судов назначаются Королевой по представлению Премьера. Что же касается в целом судебной системы страны, то она обусловлена особенностями ее территориальной организации. Вследствие этого в едином государстве параллельно действуют несколько судебных систем, по существу в каждой из четырех составляющих Великобританию территорий – в Англии, Уэльсе, Шотландии и Северной Ирландии.

Так, в Англии и в Уэльсе основу судебной системы образуют суды графств (возникли в 1846 г., всего их 270), наделенные гражданско-правовой юрисдикцией (рассматривают дела с иском на сумму до 5000 ф. ст.); и магистратские суды (возникли в ХIV в., хотя известны со времени правления Ричарда Львиное сердце, т. е. с ХII в.), которые рассматривают до 95 % гражданских и уголовных дел. В Шотландии судебная система построена на традиции старофранцузского права.

§7. Институт атторнея (прокуратуры)

вСоединенном Королевстве Великобритании

Как отмечалось ранее, в странах, относящихся к семье общего права, не существует органов прокуратуры в том смысле как это характерно для группы стран, принадлежащих к континентальной семье права. Функции, аналогичные тем, которые осуществляют в странах континентального права органы прокуратуры, в странах общего права осуществляют иные органы. Соответственно статус, порядок формирования, характер подчиненности последних имеют принципиальные отличия. Общим для всей группы таких стран является модель устройства органов гособвинения, сложившаяся в Соединенном Королевстве Великобритании,

54

точнее говоря, в ее территориальных образованиях, и прежде всего в Англии и Уэльсе.

Исторически обвинение по уголовным делам в британских судах поддерживалось ведомством Генерального атторнея. Как и большинство должностных лиц высокого ранга Соединенного Королевства, Генеральный атторней назначается на должность монархом по совету Премьер-министра. По своему статусу Генеральный атторней – политик, является депутатом Палаты общин британского Парламента, обязан участвовать в заседаниях Кабинета, в то же время exofficio действует как независимый юридический консультант правительства.

В целях усиления борьбы с преступностью в 1879 г. учреждается должность Директора публичного преследования; он назначается на должность Генеральным атторнеем и работает под его общим руководством. Для части Соединенного Королевства – Англии и Уэльса Статутом (Законом) 1985 г. о преследовании за преступления учреждена Королевская служба обвинения, которую возглавляет Директор публичных преследований. Основная функция государственных («коронных») обвинителей – поддерживать обвинение в судах всех уровней по делам, расследованным полицией, а также (в некоторых случаях) возбуждать уголовные дела и участвовать в их расследовании. Директор публичного преследования может возбуждать уголовные дела по требованию министра внутренних дел и Генерального атторнея, а также по собственной инициативе в случаях, предусмотренных законом (при совершении особо тяжких или сложных преступлений, связанных с вмешательством в судебный процесс, например лжесвидетельства). Генеральный атторней возбуждает производства по расследованию государственных преступлений, связанных с посягательством на монарха или правительство, по делам о государственной безопасности, мятеже, взятках, коррупции, нарушениях Закона об охране государственной тайны 1911–1939 гг., Закона об общественном порядке 1936–1986 гг. и др.

Кроме института «коронных» обвинителей, полномочиями по возбуждению уголовного процесса обладает созданное в 1988 г. Бюро по крупному мошенничеству – независимый государственный департамент (его директор осуществляет свои полномочия под управлением Генерального атторнея), ответственное за расследование и уголовное преследование по наиболее сложным делам соответствующей категории преступлений. Предварительное расследование преступлений осуществляет преимущественно полиция.

В отличие от Англии и Уэльса в Шотландии, где становление правовой системы происходило независимо от Англии, сравнительно давно образована централизованная и единая служба государственного обвинения – Ведомство Короны и Служба поверенного судебного исполнителя (Crown Office and Procurator Fiscal Service). Прокурорская служба является департаментом исполнительной власти. Ее возглавляют Лорд-адвокат и выступающий в качестве его заместителя Генеральный солиситор Шотландии, а на местах – прокураторы-фискалы. Органы публичного уголовного преследования принимают решение о целесообразности передавать в суд и поддерживать обвинение по делу, расследованному полицией (наиболее сложные уголовные дела могут расследоваться прокураторами-фискалами). Обвинение в Высоком суде юстициариев поддерживает Генеральный солиситор Шотландии или помощники лордаадвоката. В шерифских, а иногда и в окружных судах обвинение поддерживается прокурато- рами-фискалами, пользующимися большой самостоятельностью. Лорд-адвокат, Генеральный солиситор и прокураторы-фискалы могут участвовать и в процессах по гражданским делам, выступая в защиту «Короны» либо «публичного интереса».

55

§ 8. Территориальная организация Соединенного Королевства и местное самоуправление

Территориальная организация Соединенного Королевства представлена четырьмя регионами: Англией, Уэльсом, Шотландией и Северной Ирландией. Каждый из этих регионов имеет свое административно-территориальное устройство: Англия и Уэльс подразделяются на графства, графства делятся на административные округа (в Уэльсе – непосредственно на общины), округа – на общины (приходы). Административно-территориальное устройство Северной Ирландии сходно с описанным выше: ее территория делится на графства, графства – на округа, округа – на общины. Территория Шотландии подразделена на округа, а те – на общины.

Система местного самоуправления привязана к территориальному устройству. На всех уровнях территориального устройства составных частей Соединенного Королевства местная власть представлена органами местного самоуправления (кроме приходов и общин с населением менее 150 чел.; в приходах и общинах с численностью избирателей от 150 до 200 чел. может быть создан один приходской совет для нескольких приходов).

Система таких органов представлена соответственно: в Англии – советами (представительный орган) графств, административных округов (Англия) и приходов; в Уэльсе – советами графств, городов-графств и общин; в Шотландии – советами территориальных единиц местного управления и советами общин; в Северной Ирландии – советами округов и приходов. Каждый совет ежегодно избирает из своего состава председателя, мэра (в городах); формируются также комитеты, которым делегируются полномочия совета в сфере управления.

Срок полномочий членов местных советов (советников) составляет четыре года, в Шотландии – три года. Советники осуществляют деятельность безвозмездно, в сочетании с основной профессиональной деятельностью. Однако советники вправе освобождаться от работы на определенный срок.

Для некоторых графств Северной Ирландии, а также «столичных» графств Англии и Большого Лондона существуют особенности в организации местного самоуправления. Как известно, Актом о местном самоуправлении 1985 г. были упразднены органы местного самоуправления в Лондоне. В соответствии с ратифицированной в 1997 г. Великобританией Европейской хартии о местном самоуправлении (предусматривающей определенные стандарты прав органов местного самоуправления в европейских странах) референдумом 2 мая 1998 г., воссоздано Городское собрание и избрание мэра Лондона; в районах Лондона мэры избираются советами; в Сити избирается лорд-мэр.

Компетенция органов местного самоуправления зависит от уровня адми- нистративно-территориальной единицы и определяется в законодательстве. В пределах своих полномочий органы местного самоуправления вправе принимать нормативные акты, как правило, это акты делегированного законодательства.