Министерство образования и науки Российской Федерации осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральной службы по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам, Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки, Федерального агентства по науке и инновациям и Федерального агентства по образованию.
Федеральное агентство по образованию (Рособразование) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению государственным имуществом, оказанию государственных услуг в сфере образования, воспитания и развития общедоступных образовательных ресурсов.
Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в области образования и науки является Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки (Рособрнадзор). Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки РОСОБРНАДЗОР [Электронный ресурс]. - Режим доступа к источнику: http://obrnadzor.gov.ru/ru., свободный (дата обращения 12.12.2016)
В субъектах РФ управление в сфере образования осуществляют: в республиках - соответствующие министерства или комитеты, в других субъектах РФ - департаменты, главные управления, отделы образования. Их компетенция схожа с компетенцией Минобрнауки России, но воплощается в жизнь с учетом объёмов их деятельности и региональной специфики. Пищулин, Н.П. Образование и управление / Н.П. Пищулин, В.М. Ананишев. М., 2012. С.20-23
Поскольку вопросы образования относятся к совместному ведению Федерации и субъектов Российской Федерации, то требуется их разграничение между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.
Каждый из уровней обладает своими полномочиями в части управления системой образования. Российская Федерация. Министерство образования и науки. О Федеральном законе «Об образовании в Российской Федерации»: [письмо Минобрнауки РФ от 1 апр. 2013 г., №ИР-170/17 ] Российская Федерация, Министерство образования и науки. - : Рекомендации субъектам Российской Федерации по подготовке к реализации Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации». - : Разграничение компетенции и полномочий в сфере образования в соответствии с Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации» // Вестник образования. - 2013. - №10 (2760). - С. 13-67.
Полномочия - это право на осуществление тех или иных действий или проведение той или иной образовательной политики, зафиксированное законодательно. Полномочия могут быть делегированы, т.е. право на выполнение конкретных действий, проведение определенной образовательной политики может быть передано с одного уровня управления, обладающего этими полномочиями, на другой уровень управления, который пока такими полномочиями не обладает.
При этом очень важно понимать, что полномочия - это еще и право финансировать те или иные действия, следовательно, при делегировании полномочий с одного уровня управления на другой уровень управления первым второму передаются и финансовые ресурсы, необходимые и достаточные для исполнения вторым делегируемых ему полномочий.
Обладание определенными полномочиями означает и то, что вышестоящий уровень управления не может определять порядок и правила реализации указанных полномочий, а только рекомендовать их выполнение тем или иным образом, если иное не определено действующим законодательством. Конкретное полномочие органа государственной власти означает юридическое закрепленное за органом государства право и одновременно, как правило, обязанность принятия правовых актов и осуществление иных властных мер, направленных на решение конкретных задач и функций данного органа. Григонис, Э.П. Правовые основы управления системой образования в Российской Федерации / Э.П. Григонис, В.М. Чибинёв // Мир экономики и права. - 2013. - №1-2. - С. 30-46.
В соответствии с этим к ведению федеральных органов государственной власти, в том числе и органов исполнительной власти, в области образования подлежат следующие вопросы:
- формирование и осуществление федеральной политики в области образования;
- правовое регулирование отношений в области образования в пределах своей компетенции;
- обеспечение государственных гарантий прав граждан в области образования;
- разработка и реализация федеральных целевых и международных программ в области образования;
- формирование федеральных государственных органов управления образованием, а также ведомственных органов управления образованием и руководство ими, назначение руководителей этих органов;
- согласование назначений руководителей образовательных учреждений федерального подчинения, если иное не предусмотрено законом и типовыми положениями об образовательных учреждениях соответствующих типов и видов;
- установление порядка создания, реорганизации и ликвидации федеральных государственных образовательных учреждений;
- установление перечней профессий и специальностей, по которым ведутся профессиональная подготовка и профессиональное образование;
- разработка и утверждение типовых положений об образовательных учреждениях;
- установление порядка аттестации педагогических работников государственных и муниципальных образовательных учреждений и работников органов управления образованием;
- установление порядка лицензирования и государственной аккредитации образовательных учреждений, а также осуществляют ряд других функций в данной сфере.
Федеральные органы исполнительной власти устанавливают общие принципы финансирования образовательных услуг; образовательный ценз педагогических работников; ставки заработной платы и должностных окладов работников федеральных государственных образовательных учреждений; социальной поддержки различным категориям обучающихся, воспитанников и педагогических работников федеральных государственных образовательных учреждений, а также осуществляют регулирование других вопросов в области образования. Сафаралиева, С.Г. Государственное управление в области образования и науки /С.Г. Бурлакова И.И. Управление качеством образования как объект правового регулирования// Право и образование. - 2010. - № 2. - С. 18-23.
В ведении субъектов Российской Федерации в области образования находятся вопросы в области образования, не относящиеся к компетенции Российской Федерации в области образования. К ним относятся: установление порядка создания, реорганизации, ликвидации и финансирования образовательных учреждений субъекта Российской Федерации; разработка и реализация республиканских, региональных программ развития образования; формирование органов управления образованием субъектов Российской Федерации и руководство ими, назначение руководителей этих органов (по согласованию с федеральными органами управления образованием); создание, реорганизация и ликвидация образовательных учреждений субъекта Российской Федерации, лицензирование образовательных учреждений; установление региональных (национально-региональных) компонентов государственных образовательных стандартов. (в ред. от 29.12.2010 г.). Об образовании в Российской Федерации: [Федеральный закон от 29.12.2012 N 273-ФЗ (ред. от 03.07.2016, с изм. от 19.12.2016)] // Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс». [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.consultant.ru, свободный (дата обращения 13.12.2016)
Необходимость разделения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления связана с тем, что они имеют неодинаковые возможности оценки факторов, влияющих на содержание управленческих решений в данной области. Так, орган государственной власти, имея возможность учесть все факторы общего характера, не всегда может предусмотреть всех деталей применения вынесенного решения, всех дополнительных обстоятельств, связанных с индивидуальными особенностями каждого отдельного случая.
Вместе с тем органы местного самоуправления также не всегда могут иметь полное представление об общих пропорциях, о структуре управления системой образования в целом, о тенденциях и закономерностях его развития.
Отнесение мелких вопросов к компетенции органов государственной власти приводит к замедлению их решения, втягивает в этот процесс большое количество инстанций. Если дело движется снизу вверх по длинной цепочке органов государственной власти и органов местного самоуправления, то информация, содержащаяся в представляемых проектах решений, устаревает, и работа начинает приобретать формальный характер.
Отсюда четкое разграничение полномочий способствует, с одной стороны, исключению пересечения компетенции, дублирования полномочий органов власти разных территориальных уровней (Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований), сокращению сроков и более эффективному принятию решения, с другой - распределению объемов ответственности и ресурсов в рамках существующей трехуровневой структуры управления образованием.
Можно сделать вывод, что в сфере образования РФ основным направлением реформирования должно стать определение на законодательном уровне порядка и правил реорганизаций полномочий.
2. Анализ реализации государственной политики в сфере образования Новгородской области
2.1 Оценка современного состояния системы образования в Новгородской области
По состоянию на 01.01.2017 в Новгородской области 543 организации, осуществляющие образовательную деятельность, имеют лицензию департамента образования и молодежной политики Новгородской области на осуществление образовательной деятельности. Сеть государственных и муниципальных организаций, осуществляющих образовательную деятельность, находящихся в ведении различных ведомств: образования, культуры, спорта, здравоохранения, сельского хозяйства и экономики, гарантирует доступность образования для различных категорий новгородцев.
Это 19 организаций среднего профессионального образования, 172 школы, 3 центра психолого-педагогической, медицинской и социальной помощи, 189 детских садов, 76 организаций дополнительного образования для детей. Остальные организации работают в сфере дополнительного профессионального образования и профессионального обучения. Впервые получили лицензии на осуществление образовательной деятельности 5 учреждений социального обслуживания. Департамент осуществляет полномочия учредителя для 29 организаций. На территории Новгородской области 67 организаций, осуществляющих образовательную деятельность, принадлежат к негосударственному сектору. Из них: 2 организации реализуют программы дошкольного образования, 1 - программы среднего профессионального образования, 64 - программы дополнительного профессионального образования и профессионального обучения. Среди крупных предприятий области, осуществляющих образовательную деятельность - ПАО «Акрон», ЗАО «Новгородский металлургический завод», АО «Боровичский комбинат огнеупоров». Департамент оказывает различные виды поддержки негосударственного сектора образования и считает, что тенденция развития негосударственного сектора в сфере образования будет стимулировать систему образования к развитию, поиску новых решений поставленных задач, в конечном итоге, способствовать развитию конкуренции в сфере образования и повышению качества предоставления образовательных услуг.
Что касается конкретно общего образования, то в области, в 2016 учебном году функционировали 172 образовательные организации, реализующие основные общеобразовательные программы начального общего, основного общего, среднего общего образования (171 - дневная, 1 - вечерняя), обеспечивающих вариативность образования для 60374 обучающихся, в т.ч.: 3 учреждения дошкольного и младшего школьного возраста; 2 учреждения начального общего образования; 30 учреждений основного общего образования; 98 учреждений среднего общего образования; 11 учреждений с углублённым изучением отдельных предметов; 13 гимназий и 1 лицей; 12 образовательных организаций для обучающихся с ограниченными возможностями здоровья:
* 1 - для обучающихся с задержкой психического развития;
* 9 - для обучающихся с умственной отсталостью;
* 1 - для глухих и слабослышащих обучающихся, обучающихся с тяжелыми нарушениями речи;
* 1 - для слабовидящих и слепых обучающихся, обучающихся, имеющих нарушения опорно-двигательного аппарата, различных категорий обучающихся с инвалидностью).
1 государственное областное бюджетное общеобразовательное учреждение «Вечерняя школа» (действует при федеральном казенном учреждении «Исправительная колония № 7Управления Федеральной службы исполнения наказаний по Новгородской области» (ФКУИК-7 УФСИН России по Новгородской области); государственное областное автономное общеобразовательное учреждение «Кадетская школа имени Александра Невского»; государственное областное автономное общеобразовательное учреждение «Средняя общеобразовательная спортивная школа-интернат «Спарта». (см. Приложение 1)
Сельские школы составляют 47% от общего количества общеобразовательных организаций, в них обучается 18% от общего числа школьников. (см. Приложение 2)
Дистанционное обучение в образовательном процессе используют 80% общеобразовательных организаций. Охват детей общим образованием в возрасте от 7 до 17 лет составляет 99,96%.
В 2016 учебном году общее количество обучающихся возросло на 1035 человек по сравнению с 2015 учебным годом, в том числе более 300 детей школьного возраста переехали из Украины. Реализуются мероприятия по формированию сбалансированной сети общеобразовательных организаций и созданию современных условий организации образовательного процесса. Так, в 2016 учебном году реорганизована в филиал 1 общеобразовательная организация, а также три муниципальные вечерние общеобразовательные организации реорганизованы путем присоединения к базовым общеобразовательным организациям. 16,7% от общего количества организаций составляют гимназии, школы с углублённым изучением отдельных предметов с контингентом обучающихся в них 19034 человека, что составляет 33,6% от общего числа обучающихся дневных общеобразовательных организаций. Средняя наполняемость классов общеобразовательных организаций увеличилась с 20,59 на 01.09.2015 до 20,74 на 01.09.2016. По адаптированным основным общеобразовательным программам для обучающихся с ограниченными возможностями здоровья обучались 5191 учащийся. Сеть отдельных образовательных организаций для обучающихся с ограниченными возможностями здоровья включает 12 образовательных организаций. Практика закрытия отдельных образовательных организаций для обучающихся с ограниченными возможностями здоровья отсутствует. Доступность образования для 1308 детей- инвалидов обеспечена использованием в их обучении различных подходов и технологий, в том числе дистанционных образовательных технологий, а также созданием универсальной безбарьерной среды. Обучение с использованием дистанционных образовательных технологий организовано для всех нуждающихся в таком обучении детей- инвалидов, обучающихся на дому. По программам основного общего образования в 2016 учебном году обучился 101 ребенок-инвалид. Все обучающиеся на время обучения обеспечены компьютерной, специализированной техникой, программным обеспечением, бесплатным доступом к информационно-телекоммуникационной сети «Интернет». За всеми детьми по месту их проживания закреплены тьюторы и программисты для обслуживания техники.