лиц, поскольку они могут обжаловать только те положения законов, которые применены в их конкретных делах и нарушают только их конституционные права.
3. Государственная пошлина возвращается в случаях, если обращение не было принято к рассмотрению (часть четвертая статьи 39 Закона) по любому основанию, предусмотренному Законом. Но в случае отзыва заявителем своего обращения, принятого к рассмотрению, возврат государственной пошлины не предусмотрен.
Согласно § 69 Регламента, если в предусмотренных Законом случаях обращение не принято к рассмотрению или возвращено заявителю в процессе изучения его в предварительном порядке Секретариатом, государственная пошлина возвращается полностью на основании справки за подписью руководителя Секретариата, которая выдается (высылается) заявителю вместе с подлинным документом о произведенной уплате государственной пошлины. В случаях вынесения Конституционным Судом определения об отказе в принятии обращения к рассмотрению уплаченная заявителем государственная пошлина подлежит возврату с выдачей указанных документов. Государственная пошлина, уплаченная при обращении в Конституционный Суд в размере, установленном законом, действовавшим на момент ее уплаты, не может быть пересмотрена в сторону увеличения.
При возврате излишне уплаченной суммы госпошлины (например, в соответствии с ФЗ от 2 ноября 2004 года N 127-ФЗ до изменения статьи 39 Закона) необходимо применять положения пункта 3 статьи 333.40 Налогового кодекса РФ, в соответствии с которыми заявление о возврате излишне уплаченной суммы госпошлины по делам, рассматриваемым Конституционным Судом, подается в налоговый орган по месту нахождения суда, в котором рассматривалось дело; к заявлению прилагаются решения и справки Конституционного Суда об обстоятельствах, являющихся основанием для возврата, а также подлинные платежные документы в случае, если государственная пошлина подлежит возврату в полном размере, а в случае если она подлежит возврату частично, - копии указанных платежных документов; заявление может быть подано в течение трех лет со дня уплаты, возврат производится в течение месяца со дня подачи заявления.
Расходы по уплате госпошлины должны быть возмещены заявителю - частному лицу, если по его жалобе положение закона было признано не соответствующим Конституции (см. комментарий к статье 100 Закона).
Глава VI. ПРЕДВАРИТЕЛЬНОЕ РАССМОТРЕНИЕ ОБРАЩЕНИЙ
Статья 40. Рассмотрение обращений Секретариатом Конституционного Суда Российской Федерации
Комментарий к статье 40
1. Учитывая, что КС - один и все обращения рассматривает только коллегиально, а обращений со всей страны по самым разным вопросам поступает множество, Секретариат несет большую, едва ли не основную рабочую нагрузку и своей деятельностью "оберегает" судей КС от изучения и рассмотрения многих обращений. Поскольку статья 40 Закона предварительное рассмотрение всех обращений в КС возлагает на Секретариат, многие обращения по тем или иным основаниям не соответствуют комментируемому Закону (либо интерпретируются так сотрудниками Секретариата), а заявители не настаивают на принятии решения по своим жалобам непосредственно КС, многие направленные в КС обращения, особенно жалобы граждан, до судей КС вообще не доходят.
Если бы все поступающие в КС обращения - ежегодно более 15 тысяч - рассматривались бы без участия Секретариата сразу судьями КС, то есть КС действовал
101
бы без Секретариата (как это, по сути, предлагалось некоторыми заявителями), то о разумных сроках рассмотрения обращений и принятия КС решений по ним не могло бы быть и речи. Поэтому назначение статьи 40 Закона быть "фильтром" на пути движения от заявителей к КС обращений, не соответствующих Закону. Чтобы пройти такой "фильтр", заявителю в КС необходимо неукоснительно соблюдать положения Закона. На предварительное изучение судьям КС Секретариатом передаются только те обращения, которые соответствуют всем требованиям Закона.
За 15 лет действия Закона сложилась устойчивая практика его применения. В связи с неизменностью положений Закона о предварительном рассмотрении обращений и конституционном судопроизводстве КС со временем принимает меньше решений, содержащих новое толкование таких положений, а Секретариат при рассмотрении новых обращений вынужден руководствоваться такими ранее принятыми решениями КС.
Все обращения в КС в короткие сроки (1 - 3 дня) регистрируются в Секретариате, судя по сайту КС, Отделом по обеспечению делопроизводства, и первоначально просматриваются Отделом по приему граждан и работе с письмами. Если Отдел по приему граждан и работе с письмами не усмотрит явное несоответствие обращения Закону, обращение перейдет на рассмотрение отраслевого управления Секретариата.
2.Секретариат действует в соответствии с комментируемым Законом и Положением
оСекретариате Конституционного Суда Российской Федерации, утвержденным решением КС от 13 июля 2000 года. Раньше его текст был размещен на сайте КС, затем он оттуда исчез, вероятно, потому, что граждане, получив письма Секретариата о несоответствии их жалоб Закону, начали обжаловать Положение о Секретариате и соответствующие ему действия сотрудников Секретариата в суды общей юрисдикции.
В связи с этим текст Положения о Секретариате в полном объеме приводится в виде Приложения 2 к настоящему Комментарию. На своем сайте КС будет вынужден вновь разместить Положение о Секретариате не ранее чем 1 июля 2010 года - с этой даты вступает в силу ФЗ от 22 декабря 2008 года N 262-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации", согласно которому в Интернете должны быть размещены "регламент суда, инструкция по делопроизводству в суде и иные акты, регулирующие вопросы внутренней деятельности суда" (подпункт "д" пункта 1 части 1 статьи 14).
Примечательно, что ни Закон, ни Регламент, ни Положение о Секретариате, ни какой-либо иной нормативный акт не определяет Секретариат как "орган", тем более "орган государственной власти", и не приравнивает его полномочия к полномочиям КС. Тем не менее пункт 1.1 Положения о Секретариате устанавливает, что Секретариат "участвует в конституционном судопроизводстве". В ответ на заявление гражданина о признании данного положения незаконным ВС своим Определением от 18 июля 2007 года <1> отказал в его принятии к рассмотрению, поскольку установил, что "Конституция Российской Федерации не наделяет суды общей юрисдикции полномочиями по проверке законности решений Конституционного Суда Российской Федерации, в том числе связанных с организацией его деятельности. Отсутствует также федеральный конституционный закон, который бы предусматривал возможность и порядок обжалования решений Конституционного Суда". Неподсудным себе ВС посчитал также заявление гражданина на действия сотрудника Секретариата, ответами за подписью которого гражданину были возвращены его обращения в КС (Определение ВС от 12 мая 2003 года <2>). В связи с этим заявителю реальнее "пройти" Секретариат, настаивая на принятии своего обращения КС на основании пункта 4 части второй статьи 40 Закона.
--------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано. <2> В официальных изданиях не опубликовано.
102
3.Обращение может поступить в Конституционный Суд либо по почте (не электронной), либо на личном приеме в приемной КС в рабочее время по адресу: 190000, г. Санкт-Петербург, Сенатская площадь, дом 1. Подать (отправить) обращение можно и в представительство КС по адресу: 103132, Москва, ул. Ильинка, д. 21, зона "Г". Заявителям рекомендуется направлять обращения по месту постоянного пребывания КС (в С.- Петербург).
Обращение, поступившее в КС, подлежит регистрации. Дата регистрации обращения имеет значение для отсчета времени, в течение которого должно быть завершено предварительное изучение обращения сначала всеми подразделениями Секретариата, а затем - если обращение соответствует всем требованиям Закона в его интерпретации Секретариатом и решениями КС - судьями КС (см. комментарий к статье 41 Закона). Секретариат проводит изучение обращения в пределах одного месяца с даты его регистрации. Это продолжительный срок, но не волокита, поскольку в Конституционный Суд поступает одновременно множество обращений и все их нужно успеть изучить в установленный срок.
Дата поступления обращения в КС в его решении по такому обращению, как правило, не указывается. Иначе из решений Конституционного Суда следовало бы, что они принимаются спустя долгое время после поступления обращений, то есть с нарушением установленных Законом сроков.
Кроме даты поступления обращения в КС в соответствующем штампе на обращении указывается также его входящий (он же порядковый) номер. В письме Секретариата заявителю, составляемому по результатам предварительного изучения его обращения в КС, наряду с датой такого письма в его левом верхнем углу указывается номер, который был присвоен обращению при поступлении в КС.
4.Содержание части второй статьи 40 Закона обусловлено практикой Конституционного Суда в предшествующий период, учитывает законы о конституционных судах других стран и опыт их работы. Граждане зачастую имеют слабое представление о полномочиях Конституционного Суда и просят его о решении вопросов, которые ему явно не подведомственны, либо составляют обращения с нарушением требований Закона.
Поступившее в Конституционный Суд и зарегистрированное обращение, "прошедшее" Отдел по приему граждан и работе с письмами, передается им Руководителю Секретариата, а от него - на предварительное рассмотрение, как правило, в соответствующее отраслевое управление либо в два-три управления Секретариата, если оспоренные положения нормативных актов находится "на стыке" различных отраслей законодательства. Но поскольку квалифицированных юристов по различным вопросам для своевременного предварительного изучения обращений и - по поручению руководства
-подготовки проектов решений КС по ним в Секретариате (во всяком случае, в Москве) не хватало то:
1) в первую очередь рассматривались обращения в КС от ОГВ, затем - обращения, по которым управление Секретариата (и его сотрудник, которому поручено предварительно его рассмотреть) определялось первым ("верхним" в перечислении Руководителем Секретариата) исполнителем. В связи с этим ответы Секретариата на некоторые жалобы производились с небольшим опозданием;
2) жалобы передавались на предварительное рассмотрение в другое управление Секретариата. Например, автору, будучи советником Управления конституционных основ публичной власти и федеративного устройства, неоднократно приходилось заниматься обращениями, не имеющими отношения к вопросам "своего" Управления, например жалобами на Законы об азартных играх и о психиатрической помощи.
По результатам предварительного рассмотрения в зависимости от содержания обращения сотрудник отраслевого управления Секретариата либо своим письмом уведомляет заявителя о несоответствии его обращения Закону и наличии основания для
103
отказа в принятии КС жалобы к рассмотрению (а не для рассмотрения обращения по существу), либо - если нет оснований для такого письма - готовит заключение по обращению, в котором излагаются обстоятельства дела заявителя, оценивается позиция заявителя и ее правовое обоснование, высказываются соображения о возможном решении КС по обращению и его передаче на предварительное изучение судье через Руководителя Секретариата.
Как отмечалось в Определении от 28 июня 1995 года N 35-О <1> и позднее неоднократно подтверждалось другими определениями КС, уведомление заявителя о несоблюдении тех или иных требований Закона с одновременной рекомендацией об устранении недостатков в оформлении обращения является обязанностью Секретариата по обеспечению деятельности КС и не может рассматриваться как ограничение права заявителя на обращение в КС. Собственно, Секретариат для того и существует, чтобы проверять соответствие обращений Закону и избавить от этой работы КС, которому остается решение дел по существу. Секретариат, в отличие от КС, не наделен полномочием принимать решения обращениям по существу.
--------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано.
Изложенное, конечно, не означает, что Секретариат всегда прав. Поэтому если Секретариат уведомляет заявителя о несоответствии (по мнению Секретариата) обращения Закону, пункт 4 части второй статьи 40 Закона предоставляет заявителю право потребовать принятия решения КС по своему обращению. Для этого в КС нужно направить письменное "требование" и приложить к нему те документы (их копии), которые Секретариат возвратил заявителю (первоначальное обращение и другие документы с копиями остаются в КС). Срок направления такого требования в КС формально не ограничен, то есть может быть любой, но чем больше проходит времени между "жалобой" и "требованием", тем больше риск изменения законодательства, связанного с предметом обращения заявителя, не в его пользу.
В интересах заявителя отслеживать изменения законодательства по предмету своего обращения и в случае такого изменения незамедлительно известить об этом КС в виде дополнения к жалобе. Чтобы приблизить решение КС по своей жалобе и не давать Секретариату основание для "отказного" письма, заявителю рекомендуется в своей первоначальной жалобе в КС после требования, обращенного к КС, написать, что в случае признания Секретариатом жалобы не соответствующей Закону заявитель настаивает на принятии по жалобе решения КС (либо на принятии жалобы к рассмотрению КС).
Согласно § 10 Регламента в случае если заявителем оспаривается содержащийся в поступившем на его имя уведомлении Секретариата вывод о несоответствии обращения требованиям Закона, Председатель КС поручает одному или нескольким судьям провести проверку обоснованности принятого Секретариатом решения либо самостоятельно выносит этот вопрос на рассмотрение пленарного заседания КС. Результаты проверки не позднее месяца докладываются судьей на Пленуме. При признании решения Секретариата обоснованным КС выносит определение о несоответствии обращения требованиям Закона; копия определения направляется заявителю.
Однако в КС с периодичностью примерно раз в месяц не судьи КС, а начальники отраслевых управлений Секретариата представляли на пленарных заседаниях КС жалобы и прилагаемые к ним документы заявителей - граждан и организаций, настаивающих на принятии по их жалобам решений КС, с приложением проектов "отказных" определений КС. Эта процедура осуществлялась на основании утвержденного КС Положения о Секретариате, согласно которому Руководитель Секретариата "организует подготовку управлениями Секретариата проектов определений Конституционного Суда для вынесения их на пленарные заседания Конституционного Суда в порядке статей 40 и 43 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской
104
Федерации" (абзац седьмой пункта 4.1). Она касалась не всех жалоб физических и юридических лиц, а только тех, в отношении которых имелось основание для отказа в принятии их жалоб к рассмотрению, предусмотренное частью второй статьи 40 Закона. Полагаем, что такая практика если и противоречит, то не статье 40 Закона, поскольку решение по требованию заявителя в любом случае принимается КС, а § 10 Регламента, поскольку статья 41 Закона предусматривает вынесение этого вопроса на рассмотрение Пленума судьей, а не начальником отраслевого управления Секретариата. Следование же § 10 Регламента резко увеличит загруженность судей КС и затянет сроки рассмотрения ими других обращений по существу. Однако судьи КС не только не инициировали изменение статьи 40 Закона, но и не изменяли Регламент для совершенствования этой процедуры.
Если несоответствие обращения Закону Секретариат не выявил, то жалоба, минуя эту стадию, передается через Руководителя Секретариата и Председателя на предварительное изучение судье. Обращения иных заявителей - Президента, ОГВ, судей - составляются обычно грамотнее, поэтому на такие пленарные заседания КС не выносились и вместе с заключением по ним соответствующего управления Секретариата передавались на предварительное изучение судьям КС.
Проект "отказного" определения КС по жалобе частного лица подготавливается, как правило, теми же сотрудниками Секретариата, которые в своих письмах заявителю уведомляли его о несоответствии обращения Закону. Эти определения, проекты которых предлагаются к принятию на пленарных заседаниях КС начальниками отраслевых управлений Секретариата, можно легко узнать среди других определений КС, поскольку в них указывается либо об уведомлении заявителя Секретариатом о несоответствии его обращения требованиям Закона, либо - во вводной части определения - о рассмотрении обращения "по требованию" заявителя (а не "заслушав в пленарном заседании заключение судьи").
Обычно КС соглашается с выраженными в проекте "отказного" определения доводами Секретариата и принимает его. Однако есть и исключения. Кроме того, если в обращении в КС действительно выражена неопределенность в конституционности какоголибо положения, особенно если вопрос имеет большое социально-экономическое или политическое значение, сотрудники Секретариата, кто бы ни направил обращение в КС, передают его на предварительное изучение судьям КС.
Принятые по докладам начальников управлений Секретариата на пленарном заседании КС определения КС проходят корректорскую доработку в таком управлении, затем еще раз - в Редакционно-издательском управлении Секретариата, после чего подписываются и рассылаются заявителям и иным адресатам. Иногда "отказного" определения КС достаточно для ответа на обращение заявителя либо для восстановления его нарушенных конституционных прав, если такое определение содержит общеобязательное толкование КС Конституции, ранее принятых решений КС или соответствующих нормативных актов.
Необходимо подчеркнуть, что некоторые сотрудники Секретариата иногда подготавливали ("писали") ответы заявителям и проекты решений КС по поручениям руководства, прежде всего судей КС, будучи не согласными с ними. Были и случаи, когда сотрудник Секретариата, лучше заявителя понимающий отсутствие перспективы принятия КС решения в его пользу, давал соответствующие ответы заявителю с целью избавить его от неоправданных надежд и ожиданий такого решения.
5. В пункте 1 части второй и части четвертой статьи 40 Закона говорится о действиях Секретариата при поступлении неподведомственных обращений.
Пункт 4 части второй статьи 40 Закона обязывает Секретариат известить заявителя о несоответствии его обращения требованиям Закона, а часть четвертая статьи 40 Закона наделяет усмотрением переправить его в органы и организации, компетентные решать
105