объеме Определение от 15 июля 2008 года N 417-О-О, которое КС - при всей его важности - не отнес к подлежащим официальному опубликованию:
КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 15 июля 2008 г. N 417-О-О
ОБ ОТКАЗЕ В ПРИНЯТИИ К РАССМОТРЕНИЮ ЖАЛОБЫ ГРАЖДАНИНА ШУЛАКОВА АНАТОЛИЯ ИВАНОВИЧА
НА НАРУШЕНИЕ ЕГО КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРАВ ЧАСТЬЮ ПЕРВОЙ СТАТЬИ 83 ФЕДЕРАЛЬНОГО КОНСТИТУЦИОННОГО ЗАКОНА "О КОНСТИТУЦИОННОМ СУДЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ" <1>
--------------------------------
<1> Не приводится.
Раздел третий. ОСОБЕННОСТИ ПРОИЗВОДСТВА В КОНСТИТУЦИОННОМ СУДЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО ОТДЕЛЬНЫМ КАТЕГОРИЯМ ДЕЛ
Глава IX. РАССМОТРЕНИЕ ДЕЛ О СООТВЕТСТВИИ КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НОРМАТИВНЫХ АКТОВ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
И ДОГОВОРОВ МЕЖДУ НИМИ
Статья 84. Право на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации
Комментарий к статье 84
1. Комментируемая статья обобщает содержание части 2 статьи 125 Конституции, за исключением пункта "г", которым установлено, что те же субъекты могут оспорить в Конституционном Суде не вступившие в силу международные договоры РФ. В связи с особенностями производства по делам о конституционности таких международных договоров правила их рассмотрения Конституционным Судом выделены в отдельную главу Закона. Следует отметить, что сам по себе факт несоответствия закона вступившему в силу международному договору РФ не является основанием для принятия Конституционным Судом запроса к рассмотрению; вопрос о непосредственной проверке соответствия закона международным обязательствам РФ Конституционному Суду неподведомствен (Определение от 4 декабря 1997 года N 139-О <1>).
--------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано.
Обращение в Конституционный Суд в порядке статьи 84 Закона не связано с применением оспоренного положения нормативного акта или договора в конкретном деле. Указанные в ней субъекты могут обратиться в Конституционный Суд в любое время по своему усмотрению. Иные органы и должностные лица обращаться в Конституционный Суд не вправе. Это следует, в частности, из Определения от 20 октября 2005 года N 346-О об отказе в принятии к рассмотрению обращения Управления Пенсионного фонда Российской Федерации в Кунашакском районе Челябинской области.
Запрос оформляется решением ОГВ, подписывается его руководителем и заверяется печатью, за исключением запроса от одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы. В нем должно содержаться положение об обращении в Конституционный Суд с прилагаемым (предварительно подготовленным) запросом,
231
указываются представители данного ОГВ в Конституционном Суде, может содержаться обращение к другим управомоченным ОГВ поддержать данный запрос.
2.Какие именно акты и договоры (их отдельные положения) могут быть оспорены в Конституционном Суде в порядке статьи 84 Закона, указано также в пунктах "а" - "в" части первой статьи 3 Закона (см. комментарий к ней). Поэтому комментируемая статья неслучайно не воспроизводит их виды, ограничиваясь указанием только на субъекты обращения в Конституционный Суд. Тем не менее в комментарии к статье 84 Закона представляется необходимым рассмотреть, конституционность каких договоров и между какими ОГВ может рассматривать Конституционный Суд.
В статье 125 (пункт "в" части 2) Конституции и статьях 3 (пункт "в" части первой) и 84 Закона имеются в виду договоры, заключаемые органами законодательной и (или) исполнительной власти РФ и (или) ее субъектов, а также между высшими ОГВ различных субъектов РФ, разграничивающие предметы ведения и полномочия между ними. Конституция допускает заключение таких договоров статьями 5 (часть 3) и 11 (часть 3). Причем если строго следовать данным положениям, то можно прийти к выводу, что установленные Конституцией предметы ведения и полномочия РФ, ее субъектов и их ОГВ действуют в отношении только тех субъектов РФ, с которыми не заключены договоры, перераспределяющие установленные другими статьями Конституции предметы ведения и полномочия.
В 1990-е годы было заключено немало таких договоров, но ни один из них не стал предметом рассмотрения Конституционного Суда. Тем не менее Конституционный Суд в некоторых своих решениях, особенно в Постановлении от 7 июня 2000 года N 10-П, выразил правовую позицию, согласно которой "указанные договоры должны соответствовать Конституции Российской Федерации".
В настоящее время заключение "внутрифедеральных" договоров регулируется ФЗ о принципах, их конституционность не может рассматриваться вне взаимосвязи с его положениями. Но предметом рассмотрения Конституционного Суда может быть не всякий договор, а только тот, который имеет конституционный уровень или положения которого не соответствуют конкретной статье Конституции. Не относится к полномочиям Конституционного Суда проверка договоров в области экономической деятельности, поскольку разрешение экономических споров с участием РФ, ее субъектов и ОГВ подведомственно арбитражным судам (статья 27 АПК). В соответствии со статьями 22 и 245 ГПК ФЗ может отнести разрешение некоторых дел, возникающих из публичных правоотношений, к подведомственности судов общей юрисдикции, возглавляемых ВС.
3.Президент - глава государства и единственный единоличный субъект обращения в Конституционный Суд в порядке статьи 84 Закона. Причем Указом Президента от 6 апреля 2004 года N 490 "Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации" <1> подготовка проектов обращений Президента в Конституционный Суд рассматривается как функция взаимодействия Администрации Президента с Конституционным Судом. Поэтому редкие запросы Президента в Конституционный Суд, как правило, не признаются КС не соответствующими Закону.
--------------------------------
<1> РГ. 2004. 8 апреля.
Вместе с тем необходимо иметь в виду, что для оспаривания в Конституционном Суде положения нормативного акта субъекта РФ Президенту на основании статьи 27 ФЗ о принципах необходимо предварительно обратиться к издавшему такой акт органу с представлением о его приведении в соответствие с Конституцией, затем в случае возникновения разногласий использовать согласительные процедуры для их разрешения и только потом "передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда". Таким судом является КС.
232
Все остальные субъекты обращения в Конституционный Суд, указанные в статье 84 Закона, - коллегиальные, что обусловливает большее внимание к ним как к надлежащим заявителям. Однако Федеральное Собрание не является единым органом, а состоит из двух самостоятельных коллегиальных ОГВ (палат) - Совета Федерации и Государственной Думы, каждый из которых может обращаться в Конституционный Суд отдельно.
После Президента первым в статье 84 Закона назван Совет Федерации.
4.1.В соответствии с Регламентом Совета Федерации предложение об обращении Совета Федерации в Конституционный Суд может вноситься на рассмотрение Совета Федерации комитетом, комиссией Совета Федерации, Председателем Совета Федерации или группой членов Совета Федерации численностью не менее десяти человек. Основанием для подготовки предложения об обращении Совета Федерации в Конституционный Суд является обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции нормативный акт или договор между органами государственной власти (статья 212).
Предложение об обращении Совета Федерации в Конституционный Суд, проект постановления Совета Федерации о направлении запроса направляются Председателю Совета Федерации для включения соответствующего вопроса в проект повестки дня заседания Совета Федерации. К проекту постановления Совета Федерации прилагается проект запроса в Конституционный Суд, подготовленного в соответствии с требованиями Закона (статья 213).
Проект постановления Совета Федерации, проект запроса в Конституционный Суд, иные документы и материалы предварительно обсуждаются в Комитете Совета Федерации по конституционному законодательству, который готовит по ним заключение. Рассмотрение вопроса об обращении Совета Федерации в Конституционный Суд на заседании Совета Федерации начинается с выступления одного из инициаторов данного предложения. Затем слово предоставляется председателю либо заместителю председателя Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству для оглашения заключения комитета. В ходе обсуждения члены Совета Федерации задают вопросы докладчикам, высказываются за принятие или против принятия указанного обращения
(статья 214).
Кандидатуры для назначения представителей Совета Федерации при рассмотрении обращения Совета Федерации в Конституционном Суде по согласованию с Комитетом Совета Федерации по конституционному законодательству вносят комитет, комиссия Совета Федерации, Председатель Совета Федерации или группа членов Совета Федерации численностью не менее десяти человек, являющиеся инициаторами предложения об обращении Совета Федерации в Конституционный Суд Российской Федерации (статья
215).
Не может быть направлено в Конституционный Суд обращение Совета Федерации, по предмету которого Конституционным Судом ранее было принято постановление, сохраняющее свою силу (статья 211).
Решение Конституционного Суда, принятое по обращению Совета Федерации, доводится до сведения членов палаты Председателем Совета Федерации на очередном заседании Совета Федерации после поступления указанного решения в Совет Федерации
(статья 219).
4.2.В соответствии со статьей 84 Закона запрос в Конституционный Суд может быть направлен от имени не всего Совета Федерации, а одной пятой его членов. Это может быть обусловлено нежеланием большинства членов Совета Федерации обращаться в Конституционный Суд либо стремлением "обойти" вышеизложенные требования Регламента Совета Федерации. В этом случае запрос подписывается членами Совета Федерации, направляющими его в Конституционный Суд, с указанием Ф.И.О. каждого
233
члена Совета Федерации и наименования представляемого им в Совете Федерации ОГВ субъекта РФ (статья 218 Регламента Совета Федерации).
В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от законодательного и исполнительного ОГВ. Запрос в Конституционный Суд может быть подписан любыми членами Совета Федерации: это могут быть представители и только законодательных, и только исполнительных, и законодательных и исполнительных органов.
Согласно статье 65 Конституции в составе РФ изначально находилось 89 субъектов РФ. Соответственно, Совет Федерации первоначально состоял из 178 членов, одна пятая членов Совета Федерации - это 36 (не менее 36) его членов. Число подписантов запроса в Конституционный Суд может быть, конечно, и больше 36.
Вместе с тем следует иметь в виду, что в соответствии с ФКЗ от 25 марта 2004 года N 1-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа" <1> в РФ стало на одного субъекта РФ меньше. Процесс объединения субъектов РФ, влекущий сокращение числа членов Совета Федерации, идет и в некоторых других регионах России. Соответственно, число членов Совета Федерации, составляющих одну пятую членов Совета Федерации, может сократиться.
--------------------------------
<1> РГ. 2004. 26 марта.
Не менее одной пятой членов Совета Федерации, подписавших запрос в Конституционный Суд, должны продолжать оставаться членами Совета Федерации на момент принятия запроса к рассмотрению. Если в результате отзыва подписей число обратившихся окажется менее одной пятой от общего числа членов Совета Федерации, то Конституционный Суд может признать обратившихся ненадлежащим заявителем и отказать в принятии запроса к рассмотрению как не отвечающего требованию допустимости обращений в Конституционный Суд.
Аналогично решается вопрос и при отзыве подписей депутатами Государственной Думы, если запрос направлен одной пятой от общего числа ее депутатов. Например, Определением от 15 февраля 2005 года N 12-О <1> на основании статьи 84 Закона было отказано в принятии к рассмотрению запроса группы депутатов Государственной Думы на том основании, что в результате отзыва восемью депутатами своих подписей число подписантов запроса стало составлять 88 человек. Между тем одна пятая часть депутатов Государственной Думы составляет 90 человек, поскольку общее число депутатов Государственной Думы - 450 (статья 95 Конституции).
--------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано.
В соответствии с Регламентом Государственной Думы предложение об обращении в Конституционный Суд вносится фракцией или комитетом Государственной Думы; рассмотрение предложений и принятие Государственной Думой решений об обращении в Конституционный Суд осуществляется в порядке, предусмотренном для принятия постановлений Государственной Думы (статья 214). Если запрос направляется группой депутатов численностью не менее одной пятой от общего числа депутатов Государственной Думы, то данная группа принимает решение об обращении в Конституционный Суд на своем собрании, избирает представителей и направляет запрос в Конституционный Суд; в запросе указываются домашний адрес и телефон представителя (представителей). Запрос подписывается всеми депутатами, принявшими решение об обращении в Конституционный Суд, с указанием избирательных округов (статья 215). Обычно запрос в Конституционный Суд подписывают те депутаты (члены) палат Федерального Собрания, которые голосовали против принятия (одобрения) того или иного ФЗ.
234
Государственная Дума и Совет Федерации либо группа их депутатов (членов) не часто обращаются в КС. Между тем, например, парламент Франции обращается в Конституционный Совет Франции о проверке конституционности законов в среднем в отношении каждого второго закона. Об этом сообщила судья Конституционного Совета Франции Жаклин де Гийоншмидт на семинаре в КС РФ 8 октября 2007 года.
Одной из причин отсутствия запросов Государственной Думы в КС является Определение от 10 апреля 1997 года N 57-О <1>, принятое по запросу Государственной Думы о проверке конституционности ФЗ, согласно которому "Государственная Дума как субъект законодательного процесса, руководствуясь статьей 96 (часть 2) Конституции Российской Федерации, могла бы реализовать свои полномочия по внесению соответствующих изменений в оспариваемый ею Закон или принять по этому вопросу новый федеральный акт, тем более, что запрос Государственной Думы оформлен постановлением, т.е. поддержан большинством от ее общего состава. Обращение Государственной Думы с запросом о проверке конституционности ранее принятого ею акта, по существу, связано с отступлением от установленного способа изменения закона в действующей законотворческой процедуре, предусматривающей также участие Совета Федерации - второй палаты Федерального Собрания, и ставит под сомнение нормальное функционирование двухпалатного законодательного органа. При этом обнаруживается стремление с помощью решения Конституционного Суда Российской Федерации повлиять на позиции во внутрипарламентской дискуссии, в результате которой должно быть найдено целесообразное и сбалансированное решение о принятии нового или изменении действующего закона. Конституционный Суд Российской Федерации, однако, не может выступать участником законотворческого процесса".
--------------------------------
<1> СЗ. 16.06.1997. N 24. Ст. 2804.
5. Статья 19 ФКЗ о судебной системе предусматривает принятие ФКЗ "О Верховном Суде Российской Федерации", но он пока не принят. В ГПК также не говорится о том, в каком составе ВС может принять решение об обращении в Конституционный Суд в порядке статьи 125 (часть 2) и статьи 84 Закона.
Из формально не отмененных положений Закона РСФСР "О судоустройстве РСФСР", определяющих состав и полномочия ВС, а также совместного Постановления Пленумов ВС и ВАС от 7 июня 1999 года "О Регламенте совместных заседаний Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации" <1> можно сделать вывод, что в порядке абстрактного нормоконтроля в Конституционный Суд должен обращаться Пленум ВС. Следует отметить, что названным совместным Постановлением ВС и ВАС наделили себя полномочием направлять в Конституционный Суд совместные запросы, что не предусмотрено Конституцией и Законом. Поэтому такие запросы могут быть истолкованы Конституционным Судом как недопустимые.
--------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано.
Согласно подпункту 3 пункта 1 статьи 13 ФКЗ "Об арбитражных судах в Российской Федерации" <1> вопросы об обращении в КС с запросами о проверке конституционности законов, иных нормативных правовых актов и договоров решает Пленум ВАС.
--------------------------------
<1> СЗ. 01.05.1995. N 18. Ст. 1589.
6. ФКЗ от 17 декабря 1997 года N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" и Регламент Правительства не содержат положений о порядке подготовки и направления запросов Правительства в Конституционный Суд. Меньше всего запросов в Конституционный Суд поступает именно от Правительства.
235