Статья 104. Пределы проверки и виды итоговых решений
Комментарий к статье 104
Статья 104, как и статьи 90 и 99 Закона, имеет отсылочный характер. Но в отличие от них в качестве пределов проверки она рассматривает не только статью 86, но и статью 100 Закона (см. комментарии к ним). Однако на суды (судей) не распространяются положения части третьей статьи 100 Закона: они не устанавливают пределы проверки и виды итоговых решений Конституционного Суда и не приравнивают судей к частным лицам.
Глава XIV. РАССМОТРЕНИЕ ДЕЛ О ТОЛКОВАНИИ КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Статья 105. Право на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации
Комментарий к статье 105
1.Закон не дифференцирует толкование Конституции. Условно его подразделяют на нормативное и казуальное.
Нормативное толкование дается в решениях КС по запросам о толковании Конституции - именно ему посвящена глава XIV Закона. Но гораздо чаще Конституционный Суд дает казуальное толкование Конституции по другим обращениям. Оба вида толкования являются официальными и общеобязательными, в том числе для самого Конституционного Суда.
Как правило, толкование Конституции в решениях Конституционного Суда дается следующим образом: называется одна или несколько статей Конституции, указывается на их взаимосвязь и устанавливается, что из нее следует.
2.Перечень органов, уполномоченных на запрос о толковании Конституции, по сравнению с субъектами обращений по другим категориям дел существенно сокращен. Право на запрос о толковании Конституции не предоставлено одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, ВС, ВАС, органам исполнительной власти субъектов РФ. Отказано в праве обращаться за толкованием Конституции частным
иприравненным к ним лицам, а также другим судам.
Запрос о толковании Конституции не оплачивается государственной пошлиной (часть вторая статьи 39 Закона) и не может рассматриваться как явно неподведомственный Конституционному Суду. Соответственно, Секретариат вправе уведомить заявителя о несоответствии его запроса о толковании Конституции требованиям Закона лишь в случаях, если оно не отвечает его требованиям по форме или исходит от ненадлежащего органа или лица (см. комментарий к статье 40 Закона).
Толкование Конституции может даваться только Пленумом Конституционного Суда (часть вторая статьи 21 Закона), решение КС о толковании Конституции должно приниматься большинством не менее двух третей голосов судей КС (часть четвертая статьи 72 Закона). Это свидетельствует о том, что решению КС о нормативном толковании Конституции придается большее значение, чем другим решениям КС. Поэтому КС не вправе принять решение, противоречащее собственному решению о толковании Конституции.
Заявитель в запросе должен изложить свое толкование положений Конституции и обосновать его, т.е. выразить собственную правовую позицию. Несоблюдение данного требования влечет отказ в принятии запроса к рассмотрению на основании пункта 8 части второй статьи 37 Закона.
Запрос о толковании Конституции должен быть утвержден решением ОГВ, подписан его руководителем и заверен печатью.
281
3. Цель толкования Конституции сформулирована Конституционным Судом в Определении от 5 ноября 1998 года N 134-О <1> и заключается в том, чтобы устранить неопределенность в понимании конституционных положений, обеспечить их надлежащее соблюдение, применение и исполнение.
--------------------------------
<1> СЗ. 16.11.1998. N 46. Ст. 5701.
"В процессе толкования Конституционный Суд уясняет содержание и смысл конституционных положений и для самого себя. Было бы неверно считать, что для Конституционного Суда все положения Конституции заранее ясны. Столь же ошибочно думать, что его решения о толковании обусловлены исключительно пробельностью норм Конституции и поэтому как бы дописывают ее, и тем более отождествлять их с самой Конституцией. Это противоречило бы самой сути толкования" <1>.
--------------------------------
<1> Лучин В.О., Мазуров А.В. Толкование Конституции Российской Федерации (Обзор практики Конституционного Суда) // Право и власть. 2001. N 1. С. 85.
Как установлено в Определении от 4 марта 1999 года N 31-О <1>, предметом рассмотрения по делу о толковании Конституции не могут быть какие-либо законы. Оценка соответствия тех или иных законов правовым позициям, выраженным в постановлении о толковании, означала бы, по существу, оценку их соответствия именно тем статьям Конституции, толкование которых составляло предмет рассмотрения по делу. Такая оценка возможна по обращениям управомоченных субъектов (часть 2 статьи 125 Конституции) только в процедуре проверки конституционности соответствующих законов. Лишь в результате этой процедуры может быть дан ответ на вопрос, должны ли применяться или, напротив, утрачивают юридическую силу какие-либо нормативные положения, в том числе в связи с официальным толкованием Конституции, данным Конституционным Судом.
--------------------------------
<1> СЗ. 03.05.1999. N 18. Ст. 2300.
4. Толкование Конституции имеет место и в том случае, когда Конституционный Суд на основании статьи 83 Закона разъясняет свое решение о толковании. Но необходимость такого разъяснения свидетельствует о том, что цель толкования не была достигнута.
Конституционный Суд в своих решениях должен избегать такого толкования, которое само нуждается в толковании. В этой связи показательно, что Определением от 8 февраля 2001 года N 15-О <1> Конституционный Суд был вынужден разъяснять сразу два своих Постановления - о толковании Конституции и о проверке конституционности положений ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации", чтобы согласовать выраженные в них правовые позиции. Совмещение разъяснений различных видов решений Конституционного Суда по различным категориям дел в одном определении Законом не запрещается.
--------------------------------
<1> СЗ. 12.12.2001. N 11. Ст. 1070.
Толкование Конституции может быть своеобразной альтернативой жесткой процедуре внесения в нее поправок, направленных на конкретизацию конституционных норм. Однако частое толкование свидетельствует о неоднозначном понимании многих конституционных положений, подрывает стабильность конституционного регулирования и в конечном итоге ведет к своеобразной ревизии Конституции.
Следует отметить, что чем больше проходит времени от принятия Конституции, тем меньше вероятность принятия постановления Конституционного Суда о толковании ее положений. Правовое пространство постепенно заполняется актами законодательства,
282
содержащими свое толкование Конституции, а также решениями Конституционного Суда по другим категориям дел, которые также содержат толкование Конституции и становятся известны органам, уполномоченным на запрос о толковании Конституции. Было бы странно, если спустя полтора десятилетия действия Конституции обнаружилась бы неопределенность ее положений, которые стали основой многочисленных нормативных актов и судебных решений. Такое толкование наиболее вероятно лишь для положений Конституции, которые бездействовали (например, статья 93). Неслучайно последнее Постановление о толковании Конституции было принято еще в 2000 году.
5. Закон не упоминает о способах толкования Конституции (грамматическом, логическом, системном, целевом, сравнительном, историческом) и его пределах и тем самым предоставляет Конституционному Суду свободу их выбора. Но эта свобода все же ограничена обстоятельствами дела, а также статьями 2, 16 (часть 2) и 18 Конституции, в соответствии с которыми основам конституционного строя РФ, установленным статьями 1 - 16 Конституции, не могут противоречить другие положения Конституции, а права и свободы человека являются высшей ценностью и в этом качестве должны обеспечиваться правосудием, в том числе конституционным. Статья 3 (пункт 4 части первой) также обязывает КС давать толкование Конституции в целях защиты основ конституционного строя, основных прав и свобод граждан, обеспечения верховенства и прямого действия Конституции. Соответственно, толкование положений Конституции, не относящихся к основам конституционного строя и правовому статусу личности, не должно противоречить положениям Конституции об основах конституционного строя (статьи 1 - 16) и о правовом статусе личности (статьи 17 - 64) и их толковании.
Кроме того, любое толкование положения Конституции не должно противоречить его буквальному содержанию и отвечать социальному назначению Конституции, ее действию в интересах всего общества, а не отдельных лиц. "Неадекватное истолкование Конституции РФ, - отмечает К.А. Сасов, - может привести к узурпации государственной (в том числе судебной) власти в стране" <1>.
--------------------------------
<1> Сасов К.А. Споры о конституционности налоговых законов: полномочия Конституционного Суда Российской Федерации. Статут, 2006.
КС Определениями от 6 марта 2008 года N 214-О-П <1> и от 1 апреля 2008 года N 194-О-П <2> установил, что конституционное регулирование местного самоуправления имеет в его решениях "нормативно-доктринальную" интерпретацию.
--------------------------------
<1> СЗ. 05.05.2008. N 18. Ст. 2092. <2> РГ. 2008. 19 апреля.
6.Толкование неотделимо и зависимо от толкуемого положения. В случае изменения или отмены истолкованного положения Конституции его толкование утрачивает силу, даже если аналогичное положение воспроизводится в новой Конституции: в системе норм новой Конституции аналогичное положение может иметь уже иной смысл.
Толкование КС действующих положений Конституции не является препятствием для изменения (поправок) этих положений. КС даже не участвует в процедуре принятия таких поправок.
7.В отличие от обращений по другим категориям дел Закон не устанавливает критерии допустимости запроса о толковании Конституции, что можно было бы рассматривать как признание допустимым любого запроса, поскольку он может быть направлен только одним из высших компетентных ОГВ. Конституционный Суд истолковал это умолчание Закона по-иному: как собственную прерогативу признавать запросы недопустимыми.
КС признавал запросы о толковании Конституции недопустимыми определениями, которые не отнес к подлежащим официальному опубликованию. Единственное
283
Определение КС об отказе в принятии к рассмотрению запроса о толковании Конституции, которое КС отнес к подлежащим опубликованию в "ВКС" (Определение от 6 марта 2008 года N 269-О-О), по состоянию на 1 января 2009 года даже на сайте КС не числилось опубликованным в "ВКС".
По мнению КС, запрос о толковании Конституции недопустим, если:
а) в понимании положений Конституции отсутствует неопределенность (Определения от 26 сентября 1995 года N 74-О, от 5 ноября 1998 года N 134-О). Но такая неопределенность была у заявителя. Иначе он не направил бы в КС запрос о толковании Конституции;
б) запрос содержит просьбу об одновременном толковании нескольких положений Конституции, не имеющих единого предмета (Определения от 2 ноября 1995 года N 93-О, от 28 декабря 1995 года N 137-О, от 4 февраля 1997 года N 4-О). Но ни Конституция, ни Закон не обязывают заявителей составлять запросы о толковании Конституции по определенному предмету. Заявители вправе запросить КС о толковании любых положений Конституции. Необходимо подчеркнуть, что указанные в статье 125 Конституции заявители никогда не злоупотребляли своим правом обращения в КС с запросами о толковании Конституции и не просили КС о толковании большинства ее положений;
в) от КС требуется рассмотрение вопросов, не получивших отражение в Конституции, либо путем толкования внесения дополнения в Конституцию (Определения от 22 мая 1997 года N 62-О, от 12 марта 1998 года N 25-О). Но сам запрос о толковании положения Конституции свидетельствует о том, что определенный вопрос получил в ней отражение, но остается не ясным и требующим разъяснения. И заявители не просили КС дополнять Конституцию;
г) рассмотрение запроса о толковании положения, Конституции означает:
-во время принятия закона, конкретизирующего это положение - предварительный конституционный контроль (Определения от 4 февраля 1997 года N 14-О, от 16 декабря
2004 года N 395-О);
-создание КС новых правовых норм (Определения от 16 июня 1995 года N 67-О, от
26 декабря 1996 года N 106-О);
-проверку конституционности закона в ненадлежащей процедуре (Определения от 4 декабря 1995 года N 115-О, от 19 марта 1997 года N 36-О, от 5 июля 2001 года N 135-О, от
6 марта 2008 года N 269-О-О).
Но законодательные органы постоянно принимают законы. Следуя такой "логике", КС должен давать толкование только тех положений Конституции, которые не предполагают принятие законов.
Все это свидетельствует о принципиальном нежелании КС рассматривать запросы о толковании, толковать Конституцию по таким запросам по существу и побуждает дополнить Закон положением, не допускающим КС отказывать в принятии к рассмотрению запросов о толковании Конституции, а также в самом толковании.
Статья 106. Обязательность толкования Конституции Российской Федерации
Комментарий к статье 106
За все время своей деятельности Конституционный Суд принял 12 постановлений о толковании Конституции. Ни одно из них не было принято в связи с запросами о толковании положений глав 1 ("Основы конституционного строя"), 2 ("Права и свободы человека и гражданина") и 8 ("Местное самоуправление") Конституции. Отсутствие постановлений Конституционного Суда об их толковании, особенно глав 2 и 8 Конституции, обусловлено, несомненно, тем, что граждане и ОМС не обладают правом на обращение о толковании Конституции.
284
Что касается всей главы XIV Закона "Рассмотрение дел о толковании Конституции Российской Федерации", то она получилась бессодержательной. В ней всего две статьи, одна из которых (статья 105) фактически дублирует часть 5 статьи 125 Конституции, а другая (статья 106) - статью 6 Закона, и ничего не говорится о допустимости запроса о толковании, пределах и способах толкования Конституции. Создается впечатление, что комментируемую статью ввели в нее для того, чтобы глава Закона о толковании Конституции не состояла из одной статьи.
Глава XV. РАССМОТРЕНИЕ ДЕЛА О ДАЧЕ ЗАКЛЮЧЕНИЯ О СОБЛЮДЕНИИ УСТАНОВЛЕННОГО ПОРЯДКА ВЫДВИЖЕНИЯ ОБВИНЕНИЯ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ГОСУДАРСТВЕННОЙ ИЗМЕНЕ
ИЛИ СОВЕРШЕНИИ ИНОГО ТЯЖКОГО ПРЕСТУПЛЕНИЯ
Статья 107. Обращение в Конституционный Суд Российской Федерации
Комментарий к статье 107
Появление в Законе главы XV Закона обусловлено статьями 93 и 125 (часть 7) Конституции.
Согласно статье 93 Конституции Президент может быть отрешен от должности Советом Федерации только на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, подтвержденного заключением ВС о наличии в действиях Президента признаков преступления и заключением Конституционного Суда о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. Решение Государственной Думы о выдвижении обвинения и решение Совета Федерации об отрешении Президента от должности должны быть приняты двумя третями голосов от общего числа в каждой из палат по инициативе не менее одной трети депутатов Государственной Думы и при наличии заключения специальной комиссии, образованной Государственной Думой. Решение Совета Федерации об отрешении Президента от должности должно быть принято не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента. Если в этот срок решение Совета Федерации не будет принято, обвинение против Президента считается отклоненным.
Согласно статье 125 (часть 7) Конституции Конституционный Суд по запросу Совета Федерации дает заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления.
Прежде всего необходимо отметить, что данный порядок отрешения Президента от должности практически нереализуем. В нем участвует четыре ОГВ, и все они коллегиальные, что затягивает принятие решений. Причем судьи Конституционного Суда и ВС назначаются на эти должности по представлению Президента (пункт "е" статьи 83 Конституции) и получают материальные блага согласно его указам. Вряд ли такие судьи позволят отрешить Президента от должности. Тем не менее наличие в Законе главы XV обусловливает ее комментарий.
В соответствии со статьей 125 (часть 7) Конституции и статьей 107 Закона никто, кроме Совета Федерации, не вправе направить в Конституционный Суд запрос о даче указанного в них заключения. Как и любое обращение в Конституционный Суд, такой запрос должен быть составлен исходя из требований статей 36 - 38 Закона. Запрос Совета Федерации о даче заключения государственной пошлиной не облагается (статья 39 Закона).
Статья 108. Допустимость запроса
285