Комментарий к статье 108
1. Комментируемая статья во взаимосвязи со статьей 93 Конституции указывает на последовательность действий различных ОГВ в отрешении Президента от должности. Совет Федерации участвует в этом процессе на разных стадиях дважды: он направляет соответствующий запрос в Конституционный Суд (часть 7 статьи 125 Конституции), а после его положительного заключения отрешает Президента от должности (статья 93 Конституции).
Государственная Дума и Совет Федерации в процедуре отрешения Президента от должности должны действовать в соответствии со статьями 93 и 125 (часть 7) Конституции и своими Регламентами, а не ФЗ от 27 декабря 2005 года N 196-ФЗ "О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации", запрещающим парламентское расследование деятельности Президента, а также суда (в том числе Конституционного Суда).
2.1. Первым ОГВ в цепочке отрешения Президента от должности является Государственная Дума.
В соответствии со статьей 93 Конституции Государственная Дума сначала должна образовать специальную комиссию из своих депутатов, по заключению которой и по инициативе не менее 150 и большинством не менее 300 депутатов она должна принять постановление о выдвижении обвинения. Иные связанные с этим процедурные нормы установлены статьями 176 - 180 Регламента Государственной Думы от 22 января 1998
года N 2134-II ГД <1>.
--------------------------------
<1> СЗ. 16.02.1998. N 7. Ст. 801.
2.2. В соответствии с Регламентом Государственной Думы предложение о выдвижении обвинения против Президента должно содержать конкретные указания на признаки преступления, которое вменяется в вину Президенту. Оно направляется Государственной Думой на заключение специальной комиссии для оценки соблюдения процедурных правил и фактической обоснованности обвинения. Специальная комиссия избирается Государственной Думой в составе Председателя, его заместителя и 13 членов комиссии. Председатель комиссии избирается Государственной Думой открытым голосованием большинством голосов от общего числа депутатов палаты. Члены комиссии избираются палатой по представлению фракций общим списком большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Заместитель председателя комиссии избирается на ее заседании. Состав комиссии формируется с учетом пропорционального представительства фракций.
Специальная комиссия проверяет обоснованность выдвижения обвинения против Президента, соблюдение кворума, необходимого для выдвижения обвинения, правильность подсчета голосов, а также соблюдение других процедурных правил до принятия Государственной Думой решения о выдвижении обвинения. Она заслушивает на своих заседаниях лиц, которые могут сообщить о фактах, положенных в основу предложения о выдвижении обвинения, рассматривает соответствующие документы, заслушивает представителя Президента. Заключение специальной комиссии о наличии фактических обстоятельств, положенных в основу предложения о выдвижении обвинения, и о соблюдении процедуры выдвижения такого обвинения принимается большинством голосов членов комиссии.
Предложение о выдвижении обвинения против Президента и заключение специальной комиссии рассматриваются на заседании Государственной Думы. По решению палаты заседание может быть объявлено закрытым. Палата большинством
286
голосов от общего числа депутатов Государственной Думы может обратиться к СМИ с предложением о прямой трансляции обсуждения данного вопроса.
Проект постановления о процедуре обсуждения предложения о выдвижении обвинения против Президента вместе со списком приглашаемых экспертов и других лиц вносятся специальной комиссией в Совет Государственной Думы. Проект постановления должен включать предложения о продолжительности доклада, содокладов, выступлений депутатов Государственной Думы; о времени, отводимом на вопросы депутатов Государственной Думы к докладчику, содокладчикам и членам специальной комиссии; о списке приглашаемых экспертов и других лиц, а также о последовательности и продолжительности их выступлений. Совет Государственной Думы направляет проект постановления не позднее чем за три дня до дня заседания Государственной Думы депутатам Государственной Думы, Президенту и вносит проект постановления на рассмотрение Государственной Думы.
Государственная Дума большинством голосов от общего числа депутатов принимает проект постановления за основу, а если нет письменных поправок, то принимает его в целом. Внесенные письменные поправки к проекту постановления должны быть поставлены на голосование. Для обоснования поправки предоставляется слово автору поправки, заслушивается мнение председателя специальной комиссии и полномочного представителя Президента в Государственной Думе. После голосования по всем поправкам постановление о процедуре обсуждения предложения о выдвижении обвинения против Президента принимается палатой в целом большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. По решению палаты, принятому большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, может быть установлена общая продолжительность обсуждения предложения о выдвижении обвинения против Президента.
После принятия постановления о процедуре обсуждения предложения о выдвижении обвинения против Президента с докладом выступает председатель специальной комиссии; содоклады делают депутат Государственной Думы, уполномоченный депутатами, внесшими предложение о выдвижении обвинения, а также Президент или полномочный представитель Президента в Государственной Думе.
Члены специальной комиссии, имеющие особое мнение по заключению специальной комиссии, вправе выступить с содокладами по вопросам, являющимся предметом их особого мнения. По окончании доклада и содокладов депутаты Государственной Думы вправе задать вопросы докладчику, содокладчикам и членам специальной комиссии в пределах отведенного палатой времени.
В обсуждении предложения о выдвижении обвинения против Президента принимают участие депутаты Государственной Думы, а также приглашенные для этого эксперты и другие лица. Преимущественное право на выступление имеют представители фракций. После прекращения обсуждения представителям фракций предоставляется слово для выступления по мотивам голосования в течение не более пяти минут каждому.
По итогам обсуждения Государственная Дума двумя третями голосов от общего числа депутатов палаты принимает постановление о выдвижении обвинения против Президента в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления отдельно по каждому предложению о выдвижении обвинения. Проекты постановлений о выдвижении обвинения против Президента в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления по каждому предложению о выдвижении обвинения готовятся специальной комиссией и вносятся на рассмотрение Государственной Думы в установленном Регламентом Государственной Думы порядке. Постановления принимаются тайным голосованием с использованием бюллетеней либо открытым голосованием с использованием именных бюллетеней. Решение о способе проведения голосования принимается палатой большинством голосов от общего числа депутатов
287
Государственной Думы. При проведении голосования подсчет голосов поручается Счетной комиссии Государственной Думы.
Форма бюллетеня для голосования по предложению Счетной комиссии утверждается решением Государственной Думы, принятым большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Бюллетени для голосования изготавливаются под контролем Счетной комиссии. Количество изготовленных бюллетеней должно соответствовать числу избранных депутатов Государственной Думы. Бюллетень должен содержать предложение о выдвижении обвинения против Президента в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления. При проведении открытого голосования с использованием именных бюллетеней в них указываются фамилия, имя и отчество депутата, наименование фракции.
Если в выдвинутом обвинении содержится несколько предложений о выдвижении обвинения, бюллетени изготавливаются по каждому из них. Оставшиеся у Счетной комиссии неиспользованные бюллетени после завершения голосования погашаются путем отрезания "нижнего левого угла" (а почему не правого верхнего? - Авт.). После подсчета голосов неиспользованные бюллетени опечатываются Председателем Счетной комиссии в присутствии ее членов и хранятся до окончания процедуры отрешения Президента от должности. Время, место и продолжительность голосования, порядок его проведения устанавливаются Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы по рекомендации Счетной комиссии в соответствии с настоящим Регламентом и объявляются Председателем Счетной комиссии. Депутатам Государственной Думы по каждому предложению о выдвижении обвинения, содержащемуся в выдвинутом обвинении против Президента в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, выдается один бюллетень.
Бюллетени для голосования выдаются депутатам Счетной комиссией в соответствии со списком депутатов Государственной Думы по предъявлении ими удостоверения депутата. При получении бюллетеня депутат расписывается против своей фамилии в указанном списке и на лицевой стороне получаемого бюллетеня. Бюллетени для голосования опускаются в специальный ящик, опечатанный Счетной комиссией. Бюллетени неустановленной формы, а также бюллетени, по которым невозможно определить волеизъявление депутата, при подсчете голосов депутатов считаются недействительными. Дополнения, внесенные в бюллетень, при подсчете голосов не учитываются. О результатах голосования Счетная комиссия составляет протокол, который подписывается всеми ее членами. Доклад Счетной комиссии о результатах голосования Государственная Дума принимает к сведению.
На основании принятого к сведению доклада Счетной комиссии о результатах голосования председательствующий по каждому предложению о выдвижении обвинения объявляет, какое решение принято ("за" или "против"). Решение о выдвижении обвинения, за которое было подано две трети голосов от общего числа депутатов, оформляется постановлением Государственной Думы без дополнительного голосования.
Постановление Государственной Думы о выдвижении обвинения против Президента в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления в пятидневный срок направляется в Совет Федерации, а также для дачи заключений в ВС и Конституционный Суд.
2.3. Все эти положения Регламента Государственной Думы необходимо было воспроизвести, поскольку они станут предметом тщательного изучения Конституционного Суда в случае, если дело дойдет до направления соответствующего запроса Совета Федерации.
В связи с этим необходимо подчеркнуть, что статья 180 Регламента Государственной Думы, содержащая положение о даче заключения Конституционного Суда по постановлению Государственной Думы, не повлечет рассмотрение им дела о даче заключения, поскольку соответствующий запрос может направить только Совет
288
Федерации. В то же время она является частью порядка выдвижения обвинения и может быть использована Конституционным Судом в качестве основания для признания его несоблюдения, поскольку установление Государственной Думой обязанности Конституционного Суда дать указанное заключение не предусмотрено определенным Конституцией и Законом порядком выдвижения обвинения.
Фактически несоблюдение порядка выдвижения обвинения Президента установлено самой же Государственной Думой, может быть оспорено в Конституционном Суде и истолковано как не соответствующее статье 93 Конституции. Без изменения положений статьи 180 Регламента Государственной Думы попытка отрешения Президента от должности будет неконституционной.
Кроме того, чтобы ВС мог дать заключение о наличии в действиях Президента признаков преступления, соответствующая процедура должна быть регламентирована УПК. Но УПК такой регламентации не содержит. Следовательно, установленный порядок выдвижения обвинения Президента отсутствует и применительно к участию в нем ВС. Получив соответствующие материалы из Государственной Думы, ВС не сможет их рассмотреть и дать заключение, если в УПК предварительно не будут введены положения о порядке дачи ВС заключения о наличии в действиях Президента признаков преступления. Такие положения должны приниматься Государственной Думой, но подписываться Президентом.
Пропрезидентская Государственная Дума вряд ли примет такой ФЗ, проекты которого неоднократно вносились в Государственную Думу. Последний такой законопроект - N 221406-4 - вносился в Государственную Думу 7 октября 2005 года, был рассмотрен Советом Государственной Думы через год - 31 октября 2006 года, включался в Календарь рассмотрения вопросов Государственной Думой на 21 марта 2007 года, но по состоянию на 1 января 2009 года не был принят даже в первом чтении.
3. В соответствии с Регламентом Совета Федерации от 30 января 2002 года N 33-СФ <1> Совет Федерации начинает рассмотрение обвинения Президента после получения от Государственной Думы ее постановления о выдвижении обвинения против Президента и заключения ВС о наличии в действиях Президента признаков преступления. Вместе с постановлением Государственной Думы о выдвижении обвинения в Совет Федерации направляются заключение специальной комиссии, образованной Государственной Думой для оценки обоснованности обвинения, и стенограмма заседания Государственной Думы, на котором рассматривался вопрос о выдвижении обвинения (статья 168). После получения из Государственной Думы указанных документов Председатель Совета Федерации незамедлительно направляет постановление Государственной Думы о выдвижении обвинения в Комитет Совета Федерации по конституционному законодательству и созывает заседание Совета Федерации для принятия решения о направлении запроса в Конституционный Суд (статья 169). Председатель Совета Федерации в срок, достаточный для направления Советом Федерации запроса в Конституционный Суд, но не позднее одного месяца со дня принятия Государственной Думой решения о выдвижении обвинения против Президента созывает внеочередное заседание Совета Федерации, если в течение этого срока не предполагается проведение очередного заседания Совета Федерации. Вопрос о направлении запроса в Конституционный Суд о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента включается в повестку дня соответствующего заседания Совета Федерации первым без обсуждения и голосования (статья 217).
--------------------------------
<1> СЗ. 18.02.2002. N 7. Ст. 635.
По общему правилу постановления Совета Федерации принимаются большинством голосов от общего числа его членов (часть 3 статьи 102 Конституции), за исключением, в частности, решения об отрешении Президента от должности, принимаемого двумя
289
третями голосов (статья 93 Конституции). Поэтому постановление Совета Федерации о направлении запроса в Конституционный Суд должно приниматься простым большинством голосов.
Статья 109. Порядок направления запроса и дачи заключения
Комментарий к статье 109
1.Часть первая комментируемой статьи обязывает Совет Федерации направить соответствующий запрос в Конституционный Суд. Установленный ее месячный срок исходит из того, что на всю процедуру отрешения Президента от должности со дня принятия постановления Государственной Думы о выдвижении обвинения статья 93 Конституции отводит всего три месяца. Наряду с документами, указанными в комментируемой статье, к запросу необходимо приложить документы, предусмотренные статьей 38 Закона (кроме документа об уплате государственной пошлины).
Если все необходимые процедуры будут пройдены, а документы собраны и представлены в Конституционный Суд, то его заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента должно быть дано не позднее 10 дней после регистрации запроса Совета Федерации Секретариатом (часть вторая статьи 109 Закона). Такой сжатый срок также обусловлен необходимостью "уложиться" со всеми процедурами отрешения в трехмесячный срок. Тем самым часть вторая статьи 109 Закона вводит исключение из общих правил предварительного изучения обращений, поступающих в Конституционный Суд. Фактически Конституционный Суд в рассматриваемой процедуре обязывается проверять конституционность правоприменительных решений и действий (что при рассмотрении других категорий дел он делать не вправе), провести немедленное (внеочередное) изучение и рассмотрение запроса, всех материалов к нему и принять заключение. На участие Секретариата здесь нет времени.
2.Государственная Дума однажды предпринимала попытку принять постановление о выдвижении обвинения Президента Б.Н. Ельцина в совершении пяти тяжких преступлений. Несмотря на достаточность и убедительность собранных документов, для принятия постановления об обвинении Ельцина в совершении хотя бы одного из них не хватило голосов <1>.
--------------------------------
<1> Сборник документов и материалов Специальной комиссии Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по оценке соблюдения процедурных правил и фактической обоснованности обвинения, выдвинутого против Президента Российской Федерации, и их рассмотрения Государственной Думой 13 - 14 мая 1999 года. М.: Издание Государственной Думы, 1999.
Вместе с тем нельзя не отметить, что одно из этих обвинений - о "развязывании Чеченской войны" - не могло быть поддержано Конституционным Судом, поскольку Постановлением от 31 июля 1995 года N 10-П <1> президентские Указы соответствующего обвинению содержания не были признаны не соответствующими Конституции. Поэтому КС в обоснование несоблюдения установленного порядка выдвижения обвинения мог указать на игнорирование Государственной Думой данного Постановления.
--------------------------------
<1> РГ. 1995. 11 августа.
Статья 110. Заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента Российской Федерации в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления
290