ОВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ
ВФЕДЕРАЛЬНЫЙ КОНСТИТУЦИОННЫЙ ЗАКОН "О КОНСТИТУЦИОННОМ СУДЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ" <1>
--------------------------------
<1> Не приводится.
1. Прежде всего кратко рассмотрим процесс принятия законопроекта, в итоге ставшего ФКЗ от 5 февраля 2007 года N 2-ФКЗ.
В первом чтении, во внесенной в Государственную Думу редакции, он был принят 22 марта 2006 года. Принятие с предложенными поправками во втором чтении состоялось 15 декабря 2006 года. Но 20 декабря 2006 года законопроект был возвращен к процедуре второго чтения для рассмотрения новых поправок и в тот же день повторно принят во втором, а затем и в третьем чтении. Судя по стенограмме заседания Государственной Думы от 20 декабря 2006 года, между предложением о возвращении законопроекта к процедуре второго чтения и принятием его в окончательной редакции с поправками прошло ровно полчаса, в течение которого Государственная Дума успела проголосовать четыре раза (против были депутаты от КПРФ).
27 декабря 2006 года Совет Федерации отклонил принятый Государственной Думой Закон о переводе КС в С.-Петербург и предложил создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий. Такая комиссия была создана Постановлением Государственной Думы от 12 января 2007 года, которым в согласительных процедурах предлагалось поучаствовать представителям Президента и Правительства, но не Конституционного Суда. 19 января 2007 года Закон был повторно одобрен Государственной Думой в редакции согласительной комиссии, 24 января 2007 года одобрен Советом Федерации и 5 февраля 2007 года подписан Президентом В.В. Путиным.
О том, что инициатором перевода КС из столицы в С.-Петербург является именно В.В. Путин, а вовсе не внесшее законопроект об этом Законодательное Собрание С.- Петербурга или его губернатор, фактически заявил Председатель КС В.Д. Зорькин. Выступая 23 декабря 2007 года в новом здании КС в С.-Петербурге, он, обращаясь к присутствовавшему там В.В. Путину, сказал: "Надо прямо сказать, что мы, судьи, знаем, когда была выдвинута Вами эта идея, и она нашла свое воплощение. Я думаю, что если бы не было воли Президента, то не состоялся бы, наверное, этот проект" <1>.
--------------------------------
<1> Стенографический отчет о встрече с судьями Конституционного Суда России // www.kremlin.ru.
В процессе же принятия Закона о переводе КС в С.-Петербург Председатель КС В.Д. Зорькин по поручению судей КС направлял Президенту и Председателям Совета Федерации и Государственной Думы письмо, в котором выражалось возмущение одобрением Закона с нарушением Регламента <1>. Между тем нарушение Регламентов при принятии различных ФКЗ и ФЗ происходило и ранее, что не раз приводило к запросам в КС относительно неконституционности таких законов по порядку принятия <2>. Но пока нарушался порядок принятия законов, не затрагивающий КС, он не возмущался, признавая такой "порядок" (по сути, практику) не противоречащим Конституции (Постановления КС от 20 июля 1999 года N 12-П, от 11 июня 2003 года N 10-П, от 23 апреля 2004 года N 8-П). Раньше надо было возмущаться, и не только нарушением порядка принятия ФКЗ. Впрочем, даже первый принятый после Конституции ФКЗ - комментируемый Закон - вносился в Государственную Думу не в идеальном порядке (см. вступительную статью).
--------------------------------
<1> www.regions.ru
301
<2> См., например: Особое мнение судьи КС В.О. Лучина к Постановлению КС от 11 июня 2003 года N 10-П // ВКС. 2003. N 4; Мазуров А.В. Земельный кодекс Российской Федерации: конституционно-правовые аспекты. М.: Право и политика, 2004. N 9.
Выразив (не публично) возмущение нарушением Регламента при принятии Закона, судьи КС фактически согласились с его содержанием: ни один судья КС, в том числе те, которые ранее в интервью не одобряли переезд КС в С.-Петербург, не отказался от него.
2. Статья 115 Закона, в редакции статьи 1 ФКЗ от 5 февраля 2007 года N 2-ФКЗ, определив место постоянного пребывания и заседаний КС С.-Петербург, вместе с тем позволяет КС проводить свои заседания в "другом месте". Поскольку Закон непосредственно не установил место пребывания КС в С.-Петербурге, "другим местом" возможных заседаний КС является другой город - очевидно, Москва, в которой КС "оставили" часть ранее занимавшегося им здания (ул. Ильинка, д. 21, зона "Г") с отремонтированным еще до переезда в С.-Петербург залом судебных заседаний, а также представительство.
Вместе с тем проведение "выездных" заседаний КС должно финансироваться за счет средств, выделенных на содержание КС (часть 2 статьи 4 ФКЗ от 5 февраля 2007 года N 2- ФКЗ). Такое положение делает КС материально незаинтересованным в выездных заседаниях. Да и вряд ли в этом есть необходимость. Во всяком случае, даже в Москве, когда в связи с ремонтом своего московского здания КС проводил заседания в тесном зале, он не практиковал выездные заседания в другом месте (городе).
3.1. Статья 2 ФКЗ от 5 февраля 2007 года N 2-ФКЗ предписала Президенту установить дату начала конституционного судопроизводства в С.-Петербурге. В связи с этим был издан Указ Президента от 23 декабря 2007 года N 1740 <1>, который мы приводим в полном объеме:
--------------------------------
<1> РГ. 2007. 27 декабря.
23 декабря 2007 года |
N 1740 |
|
|
|
УКАЗ |
|
ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ |
О МЕСТЕ ПОСТОЯННОГО ПРЕБЫВАНИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
--------------------------------
<1> Не приводится.
3.2. Статья 2 ФКЗ от 5 февраля 2007 N 2-ФКЗ года предписала Президенту установить "дату" начала конституционного судопроизводства в новом месте пребывания КС - в С.-Петербурге. Однако Указ от 23 декабря 2007 года N 1740 называется не "о дате", а "О месте постоянного пребывания Конституционного Суда Российской Федерации". Но место пребывания КС уже было определено статьей 1 ФКЗ от 5 февраля 2007 года N 2- ФКЗ - С.-Петербург - и в Указе не конкретизировано. Адрес КС в С.-Петербурге не был определен ни ФКЗ, ни Указом, а установлен распоряжением Правительства (см. ниже).
Собственно "дата" начала конституционного судопроизводства в С.-Петербурге определена пунктом 1 Указа - 21 мая 2008 года. Возможно, эта дата действительно была предварительно согласована с КС. Но даже если не согласована, что это изменило?
302
До 21 мая, начиная с 1 февраля 2008 года, пункт 2 Указа предписывал осуществить переезд КС из Москвы в С.-Петербург. В связи с этим в первом полугодии 2008 года в КС были озабочены в основном личным ближайшим будущим, а не конституционным судопроизводством.
Следует отметить, что в пункте 1 Указа говорится о его издании в соответствии со статьей 115 Закона. Между тем в ней не было и нет положений о допустимости издания Президентом какого-либо акта. Издать указы Президента позволяют другие статьи ФКЗ от 5 февраля 2007 года N 2-ФКЗ, но не статья 115 Закона.
Пунктом 3 Указа определено место пребывания представительства КС: Москва, ул. Ильинка, д. 21. Это бывший адрес КС в Москве. Но для представительства КС оставлена только часть "улицы Ильинки, 21" - зона "Г". В ней находится зал заседаний КС, а теперь должны находиться и кабинеты всех судей и сотрудников Аппарата (представительства) КС.
Исходя из пункта 4 Указа, штатное расписание и соответственно численность сотрудников своего представительства КС утверждает самостоятельно и поэтому может их сократить или увеличить. Ликвидировать же свое представительство КС своим решением не вправе, поскольку это противоречит части третьей статьи 115 Закона.
Указ Президента от 23 декабря 2007 года N 1740 завершается указанием на его подписание в Московском Кремле. Между тем он был подписан в присутствии судей КС в новом месте пребывания КС в С.-Петербурге, что передавалось по телевидению.
4.1. Статья 3 ФКЗ от 5 февраля 2007 года N 2-ФКЗ предусмотрела для судей и госслужащих Аппарата КС установление социальных гарантий в соответствии с законодательством. Как обычно в РФ, применительно к гарантиям для КС "законодательство" явилось в виде Указа Президента от 23 декабря 2007 года N 1741 "Вопросы Конституционного Суда Российской Федерации"<1>, который мы приводим в полном объеме:
--------------------------------
<1> СЗ. 31.12.2007. N 53. Ст. 6548.
23 декабря 2007 года |
N 1741 |
|
|
|
УКАЗ |
|
ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ |
ВОПРОСЫ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ <1>
--------------------------------
<1> Не приводится.
4.2. Прежде всего необходимо подчеркнуть, что, несмотря на заманчивые гарантии, особенно касающиеся незамедлительного предоставления готовых к проживанию служебных квартир, и возможность переехать вместе с КС из Москвы в С.-Петербург, немалая часть госслужащих Аппарата КС, в том числе автор Комментария, в отличие от судей КС, отказались от переезда. Многие сотрудники Аппарата КС не стали дожидаться мая 2008 года и уволились ранее по собственному желанию. Имея уникальный опыт работы в КС, они были востребованы в самых разных органах и организациях. А начальники Управлений конституционных основ частного права и конституционных основ уголовной юстиции Секретариата - Е.С. Гетман и П.Е. Кондратов - были назначены судьями ВС (Постановления Совета Федерации от 16 апреля 2008 года N 115-СФ и от 19 марта 2008 года N 76-СФ).
303
Вместе с тем процесс увольнения сотрудников Аппарата КС заслуживает внимания. 18 января 2008 года все работавшие и бывшие в тот день в КС сотрудники своими подписями подтвердили предупреждение о предстоящем увольнении. Само увольнение началось через два месяца после предупреждения - с 19 марта 2008 года - и происходило в несколько "партий", поскольку если бы уволили всех сразу, то некому было бы рассматривать не ослабевавший поток обращений в КС. Последняя "партия" не пожелавших (или кому не было предложено) переезжать в С.-Петербург была уволена 12 мая 2008 года.
Согласно пункту 19 Указа Президента от 23 декабря 2007 года N 1741 работники (не являющиеся госслужащими Аппарата) КС увольнялись по основанию, предусмотренному пунктом 2 части первой статьи 81 Трудового кодекса РФ, то есть в связи с сокращением численности или штата работников. Увольнение же госслужащих Аппарата КС, отказавшихся от переезда в С.-Петербург и перевода на должность государственной службы в другом органе, пункт 7 этого же Указа предписывал обосновывать пунктом 6 части 1 статьи 33 ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", согласно которому основанием прекращения служебного контракта, освобождения от замещаемой должности гражданской службы и увольнения с гражданской службы является "отказ гражданского служащего от предложенной для замещения иной должности гражданской службы либо от профессиональной переподготовки или повышения квалификации в связи с сокращением должностей гражданской службы, а также при непредоставлении ему в этих случаях иной должности гражданской службы".
Как видно, пункт 6 части 1 статьи 33 ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" предусматривает два разных основания увольнения, в обоих случаях - в связи с сокращением должностей гражданской службы и при непредоставлении иной должности гражданской службы:
-отказ от замещения иной должности гражданской службы;
-отказ от профессиональной подготовки или повышения квалификации.
Вряд ли нужно доказывать, что увольнение в связи с отказом от замещения иной должности воспринимается совершенно иначе, чем в связи с отказом от повышения квалификации: в последнем случае уволенный предстает этаким недоучкой, которого "правильно" уволили. Но в трудовых книжках уволенных госслужащих Секретариата дифференциация оснований увольнения по пункту 6 части 1 статьи 33 ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" не отражена: в них проставлен штамп об увольнении со ссылкой на этот пункт и Указ Президента от 23 декабря 2007 года N 1741. Но суть дела даже не в этой "мелочи", а в том, что пункт 6 части 1 статьи 33 ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" в принципе не является законным основанием увольнения госслужащих Аппарата КС в Москве. Поскольку перевод КС в С.-Петербург не повлек сокращения должностей уволенных московских госслужащих и работников Аппарата КС (во всяком случае, не всех должностей), то госслужащих Аппарата КС необходимо было увольнять на основании пункта 9 части 1 статьи 33 ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", то есть за "отказ гражданского служащего от перевода в другую местность вместе с государственным органом", а работников Аппарата КС - по аналогичному основанию, установленному Трудовым кодексом РФ (пункт 9 части первой статьи 77). При наличии данного специального основания увольнение по другим основаниям наводит на мысль либо о незнании законодательства, либо о сознательном увольнении госслужащих Аппарата КС по "проблемному" основанию.
5. Законодательное Собрание С.-Петербурга 21 декабря 2005 года вместе с законопроектом о переводе КС в С.-Петербург внесло в Государственную Думу его финансово-экономическое обоснование, согласно которому общая сумма затрат на реализацию законопроекта оценивалась в 221 млн. руб.
304
"Президентское" Правительство в лице заместителя Председателя А. Жукова, поддержавшее принятие законопроекта, в своем заключении на него от 24 января 2006 года N 180п-П4 отметило, что "окончательная сумма, необходимая для реализации законопроекта, требует дополнительного уточнения". Уточнение выразилось в многократном увеличении расходов и отразилось, в частности, в распоряжении Правительства от 5 августа 2006 года N 1077-р <1>, которое мы приводим в полном объеме:
--------------------------------
<1> СЗ. 14.08.2006. N 33. Ст. 3656.
ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
РАСПОРЯЖЕНИЕ
от 5 августа 2006 г. N 1077-р <1>
--------------------------------
<1> Не приводится.
Заметим, что 5 августа 2006 года - в день издания приведенного распоряжения Правительства - законопроект о переводе КС в С.-Петербург еще не был принят. В Государственной Думе он прошел лишь первое чтение в той редакции, которую внесло Законодательное Собрание С.-Петербурга, то есть в "сыром", далеком от окончательного виде. Еще не было ясно, будет ли вообще этот перевод осуществлен, поскольку ему предшествовали думские и президентские выборы. Тем не менее Правительство распоряжением от 5 августа 2006 года N 1077-р по сути заявило о переводе-размещении КС в С.-Петербурге как о предрешенном вопросе. Именно в нем, а не в законах или президентских указах, официально был определен точный адрес КС в С.-Петербурге.
К распоряжению Правительства от 5 августа 2006 года N 1077-р прилагается:
ПЕРЕЧЕНЬ ОБЪЕКТОВ ДЛЯ РАЗМЕЩЕНИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ОБЪЕКТОВ СОЦИАЛЬНО-БЫТОВОЙ ИНФРАСТРУКТУРЫ ДЛЯ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЕГО ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
ВГ. САНКТ-ПЕТЕРБУРГЕ
1.Комплекс зданий Сената, Дома Лаваля и здание, расположенное по ул. Галерная, д. 3, литера А (площадь Декабристов, д. 1, литеры А, Б; Английская набережная, д. 4, литеры А, Б; ул. Галерная, д. 3, литера А).
2.Социально-бытовой комплекс на острове Крестовский (остров Крестовский, Депутатская ул., д. 15, литеры Б и Л; д. 17, корп. 1, литера А; корп. 2, литера Б; корп. 3, литера В; д. 20, литера А; д. 28, литера А; ул. Эсперова, д. 5, литера А, д. 7, литера А).
3.Социально-бытовой комплекс в пос. Комарово (пос. Комарово, Большой проспект, д. 6, литеры А, Б, П, С, Т, Ф, Х; д. 6а, литера А; д. 7, литера Б; ул. Артиллеристов, д. 2, литера А; д. 2а, литера А).
4.Поликлиника (консультативно-диагностический центр) на острове Крестовский (остров Крестовский, Морской проспект, участок 1 (северо-западнее дома 11), литера А по проспекту Динамо).
5.Жилой дом (ул. Савушкина, участок 1 (северо-западнее пересечения с Липовой аллеей) и Липовая аллея, участок 1 (юго-западнее пересечения со Школьной ул.)).
6.Гаражный комплекс (ул. Седова, участок 1 (северо-восточнее пересечения с ул. Книпович)).
305