Правомерность и необходимость достаточно жесткого государственного регулирования функционирования систем магистрального транспорта нефти, газа и нефтепродуктов обусловлены, с одной стороны, определяющей или мажоритарной долей государства в акционерном капитале основных транспортирующих компаний и, с другой, стратегическим значением перекачиваемых продуктов, их ролью в народном хозяйстве.
Государственное регулирование деятельности в области магистрального трубопроводного транспорта должно быть направлено на обеспечение защиты экономических интересов государства и его граждан, выполнение первоочередных задач по энергоснабжению на территории государства и поддержание обороноспособности государства, обеспечение надежного и безопасного функционирования магистральных трубопроводов, а также на развитие международного сотрудничества в области магистрального трубопроводного транспорта.
При этом государственное регулирование экономической деятельности организаций, осуществляющих владение, пользование и распоряжение магистральными трубопроводами, должно осуществляться в соответствии с законодательством РФ о естественных монополиях.
Специальным уполномоченным органом, осуществляющим государственное регулирование и проведение государственной политики в сфере магистрального транспорта нефти, газа и нефтепродуктов является Министерство энергетики РФ (Минэнерго) [107].
Основными задачами Минэнерго в этой сфере являются:
формирование совместно с другими федеральными органами исполнительной власти предложений по энергетической политике России и реализация этой политики;
организация обеспечения потребности экономики и населения в топливе и энергии, их рационального и безопасного использования;
государственный надзор за проведением мероприятий, обеспечивающих безопасное обслуживание энергетических установок, эффективным использованием энергетических ресурсов;
содействие созданию правовых и экономических условий, обеспечивающих эффективное и устойчивое функционирование и развитие топливно-энергетического комплекса;
обеспечение доступа российских организаций к ресурсам и рынкам энергоносителей;
содействие развитию международного сотрудничества в области энергетики.
Эти задачи определяют функции, которые выполняет Минэнерго по обеспечению регулированию отношений в сфере магистрального транспорта нефти, газа и нефтепродуктов.
К ним, наряду с общими функциями Министерства по управлению ТЭК России относится ряд специальных функций, непосредственно касающихся функционирования систем магистрального трубопроводного транспорта:
координация деятельности, связанной с обеспечением функционирования магистральных трубопроводов нефти и газа и продуктов их переработки;
лицензирование деятельности в сфере трубопроводного транспорта;
разработка и реализация планов и прогноза развития федеральной и региональной систем трубопроводного транспорта;
участие совместно с заинтересованными органами исполнительной власти в регулировании доступа к системе магистральных трубопроводов производителей нефти, газа и нефтепродуктов;
участие совместно с органами регулирования деятельности субъектов естественных монополий в государственном регулировании деятельности субъектов магистрального транспорта нефти, газа и нефтепродуктов;
осуществление анализа экономического и финансового состояния организаций трубопроводного транспорта и разработка рекомендаций по стабилизации их финансового положения и др.
Ряд специальных сфер государственного регулирования выделен в самостоятельные блоки, где работа осуществляется определенными специализированными министерствами или ведомствами. К ним, в первую очередь, следует отнести финансово-фискальный блок, которым занимаются Минфин, Минэкономики, МНС, а также ФЭК. Проблемами техники безопасности занимается Ростехнадзор. Важным является экологический блок, где определяющую роль играют экологическая экспертиза и экологический контроль, в осуществлении которых принимают участие МПР, другие центральные ведомства, органы субъектов федерации, а также общественные организации.
На основе положений Конституции РФ, ряда федеральных законов, Указов Президента РФ, Постановлений Правительства РФ и проекта Закона РФ "О магистральном трубопроводном транспорте", полномочия органов власти можно разделить на три группы:
полномочия федеральных органов государственной власти;
полномочия органов государственной власти субъектов РФ;
полномочия органов местного самоуправления.
К полномочиям федеральных органов государственной власти в области магистрального трубопроводного транспорта можно отнести:
разработку и реализацию государственной политики в области магистрального трубопроводного транспорта;
разработку и принятие федеральных законов и иных нормативных правовых актов в области магистрального трубопроводного транспорта;
формирование и утверждение федеральных программ развития магистрального трубопроводного транспорта и обеспечение их реализации;
формирование локальных и федеральных систем магистрального трубопроводного транспорта;
осуществление государственного контроля и надзора за безопасностью объектов магистрального трубопроводного транспорта;
стандартизацию, сертификацию, метрологическое обеспечение и лицензирование в области магистрального трубопроводного транспорта;
установление порядка доступа независимых организаций к услугам по транспортировке их продукции магистральными трубопроводами;
разработку и утверждение норм и правил проектирования и строительства магистральных трубопроводов, а также норм и правил промышленной и экологической безопасности при создании, функционировании, ликвидации объектов магистральных трубопроводов;
установление принципов и методологии формирования тарифов на услуги по транспортировке продукции;
определение порядка ликвидации чрезвычайных ситуаций при авариях на магистральных трубопроводах;
установление порядка предоставления информации о промышленной и экологической безопасности магистральных трубопроводов;
организацию международного сотрудничества в области магистрального трубопроводного транспорта;
иные полномочия, установленные законами РФ.
К полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в области магистрального трубопроводного транспорта можно отнести:
участие в разработке проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, регулирующих деятельность в сфере промышленной и экологической безопасности магистрального трубопроводного транспорта;
участие в разработке и реализации федеральных программ по развитию магистрального трубопроводного транспорта в РФ;
осуществление мероприятий, обеспечивающих охрану окружающей среды, памятников истории и культуры на территории субъектов РФ при создании и функционировании систем магистрального трубопроводного транспорта (магистральных трубопроводов);
согласование размещения систем магистрального трубопроводного транспорта (магистральных трубопроводов) и его отдельных объектов, иные полномочия по регулированию землепользования при создании, функционировании и ликвидации объектов магистрального трубопровода;
заключение договоров на природопользование на территории субъекта РФ;
участие в мероприятиях по локализации чрезвычайной ситуации при авариях на магистральных трубопроводах и ликвидации их последствий;
получение и предоставление информации о промышленной и экологической безопасности.
Органы государственной власти субъектов РФ могут наделяться иными полномочиями в области магистрального трубопроводного транспорта в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами РФ.
К полномочиям органов местного самоуправления в области магистрального трубопроводного транспорта можно отнести:
предоставление в пользование собственникам магистральных трубопроводов земельных участков и обособленных водных объектов, находящихся в муниципальной собственности;
организацию общественного контроля, за обеспечением экологической безопасности при строительстве и эксплуатации систем магистральных трубопроводов;
участие в приемке и эксплуатации объектов магистрального трубопроводного транспорта;
содействие в ликвидации аварий и транспортировке грузов к месту аварий;
иные полномочия в соответствии с законодательством РФ.
Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными полномочиями в области экологической безопасности при создании, функционировании и ликвидации магистральных трубопроводов в соответствии с законодательством РФ.
Сферой государственного регулирования являются также взаимоотношения собственников магистральных трубопроводов с органами государственной исполнительной власти и органами местного самоуправления.
Собственники системы магистрального трубопровода, взаимодействуют с исполнительными органами государственной власти РФ, исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, и органами местного самоуправления при проектировании, строительстве, эксплуатации и выводе из эксплуатации магистральных трубопроводов, и их объектов, а также, при решении социально-экономических проблем территории, по которым магистральные трубопроводы проходят.
При этом исполнительные органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления не вправе отказывать в размещении на их территории объектов трубопроводного транспорта, если решение о строительстве магистрального трубопровода принято Правительством РФ в соответствии с программой развития магистрального трубопроводного транспорта, и должны способствовать обеспечению безопасного функционирования магистральных трубопроводов.
Исполнительные органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, их должностные лица не должны и не вправе вмешиваться в производственную деятельность собственников магистральных трубопроводов, а также взимать с них сборы и платежи, не предусмотренные федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, в том числе за размещение объектов магистрального трубопровода и транзит продукции.
В настоящее время на товарном рынке РФ сформировался режим естественной монополии в шести сферах деятельности:
- услуги по передаче электрической и тепловой энергии;
- железнодорожные перевозки;
- услуги транспортных терминалов, портов, аэропортов;
- услуги общедоступной электрической и почтовой связи;
транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам;
транспортировка газа по трубопроводам.
Правовые основы федеральной политики в отношении трубопроводного транспорта нефти, газа и нефтепродуктов, как сферы деятельности субъектов естественных монополий определены ФЗ "О естественных монополиях" [33].
Целью этого закона является достижение баланса интересов потребителей и субъектов естественных монополий, обеспечивающего доступность реализуемого ими товара для потребителей и эффективное функционирование субъектов естественных монополий.
Применительно к рассматриваемым отношениям естественная монополия означает такое состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей производства (в связи с существенным понижением издержек производства на единицу товара по мере увеличения объема производства), а товары, производимые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены в потреблении другими товарами, в связи с чем, спрос на данном товарном рынке на товары, производимые субъектами естественных монополий, в меньшей степени зависит от изменения цены на этот товар, чем спрос на другие виды товаров.
Следует иметь в виду, что такими хозяйствующими субъектами являются не только такие крупные компании, как Газпром, Транснефть, Транснефтепродукт, но и компании, эксплуатирующие локальные трубопроводы (регионы: Норильский, Сахалинский и др.). Определяющим фактором является в данном случае не объем производства (услуг), а сам факт деятельности компании на товарном рынке, классифицированном как естественная монополия.
Для регулирования и контроля деятельности субъектов естественных монополий образуются специальные федеральные органы исполнительной власти, в настоящее время таким органом является Федеральная антимонопольная служба (ФАС), которая применяет следующие методы регулирования деятельности субъектов естественных монополий:
ценовое регулирование, осуществляемое посредством определения (установления) цен (тарифов) или их предельного уровня;
определение потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию, и (или) установление минимального уровня их обеспечения в случае невозможности удовлетворения в полном объеме потребностей в товаре, производимом (реализуемом) субъектом естественной монополии, с учетом необходимости защиты прав и законных интересов граждан, обеспечения безопасности государства, охраны природы и культурных ценностей.
ФАС осуществляют контроль за:
любыми сделками, в результате которых субъект естественной монополии приобретает право собственности на основные средства или право пользования основными средствами, не предназначенными для производства (реализации) товаров, в отношении которых применяется регулирование, если балансовая стоимость таких основных средств превышает 10 процентов стоимости собственного капитала субъекта естественной монополии по последнему утвержденному балансу;
инвестициями субъекта естественной монополии в производство (реализацию) товаров, в отношении которых не применяется регулирование и которые составляют более 10 процентов стоимости собственного капитала субъекта естественной монополии по последнему утвержденному балансу;
продажей, сдачей в аренду или иной сделкой, в результате которой хозяйствующий субъект приобретает право собственности либо владения и (или) пользования частью основных средств субъекта естественной монополии, предназначенных для производства (реализации) товаров, в отношении которых применяется регулирование, если балансовая стоимость таких основных средств превышает 10 процентов стоимости собственного капитала субъекта естественной монополии по последнему утвержденному балансу.
Для совершения указанных выше действий, субъект естественной монополии обязан представить в ФАС ходатайство о даче согласия на совершение таких действий и сообщить информацию, необходимую для принятия решения.
Требования к содержанию такой информации и форме ее представления, а также порядок рассмотрения ходатайства определяются правилами, утверждаемыми ФАС.
ФАС вправе отказать в удовлетворении ходатайства по следующим основаниям:
- если заявленные в нем действия могут привести к отрицательным последствиям, в частности, ущемлению интересов потребителей нефти, газа или нефтепродуктов,
- сдерживанию экономически оправданного перехода нефтегазового товарного рынка из состояния естественной монополии в состояние конкурентного рынка;
- в случае, если заявителем не представлены все необходимые документы;
- в случае, если содержащаяся в представленных документах информация, имеющая существенное значение для принятия решения, является недостоверной.
ФАС обязан не позднее 30 дней со дня получения ходатайства сообщить заявителю в письменной форме о своем решении. Отказ должен быть мотивирован.
Законом [33] установлено, что субъекты естественных монополий не вправе отказываться от заключения договора с отдельными потребителями на производство (реализацию) товаров, в отношении которых применяется регулирование, при наличии у субъектов естественной монополии возможности произвести (реализовать) такие товары. Это требование применительно к магистральному трубопроводному транспорту выражается в форме обязательства транспортной компании обеспечить всем производителям продукции, т.е. нефте- и газодобывающим компаниям, нефтеперерабатывающим заводам, права так называемого свободного доступа к магистральному трубопроводу.
Вторым важным обязательством, возложенным на субъекта естественной монополии является требование представлять в ФАС:
текущие отчеты о своей деятельности в порядке и в сроки, которые установлены органом регулирования естественной монополии;
проекты планов капитальных вложений.
Общее руководство ФАС осуществляется его руководителем, назначаемым на должность и освобождаемым от должности Президентом РФ по представлению Председателя Правительства РФ.
Для определения основных направлений деятельности ФАС и принятия решений образуется из числа высококвалифицированных специалистов, имеющих опыт работы в соответствующей области.
ФАС выполняют следующие основные функции:
формирует и ведет реестр субъектов естественных монополий, в отношении которых осуществляются государственные регулирование и контроль;
определяет методы регулирования, применительно к конкретному субъекту естественной монополии;
контролирует в пределах своей компетенции соблюдение требований федерального законодательства;
вносит в установленном порядке предложения по совершенствованию законодательства о естественных монополиях.
Права ФАС:
принимать обязательные для субъектов естественных монополий решения о введении, об изменении или о прекращении регулирования, о применении методов регулирования, предусмотренных федеральным законодательством, в том числе об установлении цен (тарифов);
принимать в соответствии со своей компетенцией решения по фактам нарушения федерального законодательства;
направлять субъектам естественных монополий обязательные для исполнения предписания о прекращении нарушений законодательства, в том числе об устранении их последствий, о заключении договоров с потребителями, подлежащими обязательному обслуживанию, о внесении в заключенные договоры изменений, о перечислении в федеральный бюджет прибыли, полученной ими в результате действий, нарушающих федеральный законодательства;
принимать решения о включении в реестр субъектов естественных монополий либо об исключении из него;
направлять органам исполнительной власти и органам местного самоуправления обязательные для исполнения предписания об отмене или об изменении принятых ими актов, не соответствующих федеральному законодательству, и (или) о прекращении таких нарушений;