После завершения основного этапа процесса приватизации и акционирования систем магистральных трубопроводов Указом Президента РФ в 1995 г. была организована Федеральная Энергетическая Комиссия РФ (ФЭК России) [80]. Ее основной задачей было регулирование тарифной политики в трубопроводном транспорте.
В конце 2000 г. в целях координации деятельности федеральных органов исполнительной власти по совершенствованию работы нефтегазового комплекса и обеспечения эффективности использования систем нефте-, газо- и нефтепродуктопроводов Правительством РФ было принято решение образовать Комиссию Правительства РФ по вопросам использования систем магистральных нефтегазопроводов и нефтепродуктопроводов (далее Комиссия по использованию трубопроводов) [108] .
Комиссия является межведомственным органом и созданадля координации деятельности федеральных органов исполнительной власти по обеспечению потребности государства в энергоресурсах, развития рынков их сбыта, создания недискриминационных условий доступа к системам магистральных нефтепроводов, газопроводов, нефтепродуктопроводов и терминалов, приема, хранения и переработки, транспортировки и реализации этих ресурсов, совершенствования внешнеэкономической деятельности организациями нефтегазового комплекса, а также соблюдения интересов государства, производителей и потребителей энергоресурсов.
Решения, принимаемые Комиссией в соответствии с ее компетенцией, являются обязательными для федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, а также для нефте-газотранспортных организаций.
Основными задачами Комиссии являются:
рассмотрение и утверждение представленных Минэнерго РФ графиков транспортировки нефти и продуктов ее переработки; разрешение разногласий по вопросам использования магистральных нефтепроводов, нефтепродуктопроводов и терминалов при транспортировке нефти и продуктов ее переработки за пределы таможенной территории РФ, а также их транзита через территорию РФ;
рассмотрение предложений федеральных органов исполнительной власти, нефтяных компаний и нефтегазодобывающих организаций и принятие решений по эффективному использованию магистральных нефтепроводов, нефтепродуктопроводов и терминалов для вывоза нефти и продуктов ее переработки за пределы таможенной территории РФ, а также их транзита через территорию РФ всеми видами транспорта в случаях, определенных решениями Правительства РФ или требующих такого решения;
рассмотрение подготовленных Минэнерго РФ согласованных с Минэкономразвития квартальных балансов по нефти, газу и продуктам их переработки;
рассмотрение материалов федеральных органов исполнительной власти о нарушениях нефтяными компаниями, нефтегазодобывающими и нефтегазоперерабатывающими организациями действующего законодательства в сфере нефтегазового комплекса;
осуществление контроля за использованием нефтегазопроводов, нефтепродуктопроводов и терминалов в целях обеспечения экономики энергоресурсами.
Основными задачами Комиссии по вопросам использования газотранспортной системы независимыми организациями являются:
рассмотрение предложений организаций, не входящих в состав ПАО "Газпром" (далее - независимые организации), по использованию газотранспортной системы;
обеспечение баланса интересов независимых организаций, поставщиков, потребителей газа и организаций, входящих в ПАО "Газпром";
принятие решения о предоставлении независимым организациям права на использование до 15 процентов технической возможности газотранспортной системы (с учетом технологических резервов согласно действующим стандартам), но не более объема свободных мощностей газотранспортной системы на предлагаемый независимыми организациями период поставок газа, в случае, если заявленные независимыми организациями и планируемые ОАО "Газпром" объемы транспортировки газа на этот период превышают свободные мощности газотранспортной системы от места подключения до места отбора газа;
рассмотрение и принятие по заявлению независимой организации (в случае ее несогласия с принятым ПАО "Газпром" решением о частичном удовлетворении заявки или о мотивированном отказе от заключения договора) решения о доступе независимой организации к газотранспортной системе ПАО "Газпром" для транспортировки газа;
рассмотрение разногласий между ПАО"Газпром" и независимыми организациями, связанных с заключением, исполнением и расторжением договоров о транспортировке газа, и принятие решения по ним;
В условиях России, обусловленных существенным удалением мест добычи газа от потребителей и связанной с этим высокой загрузкой ГТС, создание резервных мощностей в местах, максимально приближенных к потребителям представляется наиболее целесообразным.
Первые ПХГ были созданы в районах Поволжья на базе истощенных месторождений Вторым этапом развития системы ПХГ было создание хранилищ на базе водоносных структур и отложений каменной соли.
Недостатком этих ПХГ является значительная удаленность от потребителей, что понуждает к созданию дополнительной транспортной инфраструктуры.
В настоящее время в России насчитывается свыше 20 ПХГ с суммарной активной емкостью свыше 70 млрд. м куб. и с мощностями по максимальному суточному отбору свыше 400 млн.м. куб., Российский газ хранится не только в хранилищах на территории России, но и в хранилищах Украины, Латвии, а также на территории ФРГ.
Отношение отбора газа из ПХГ к объему потребления в настоящее время не превышает 10%. При современной структуре газопотребления этот показатель должен иметь значение12-13%. Кроме того, необходимость обеспечения экспортных поставок газа вынуждает поддерживать дополнительные сезонные запасы в размере 5-7% от объема этих поставок. Таким образом, перед ПАО «Газпром» в настоящее время стоит задача дальнейшего увеличения мощности ПХГ до 17-19% от годового объема потребления. При этом ПАО «Газпром» в перспективе предполагает принять участие в строительстве ПХГ в Европе, а также использовать мощности ПХГ в странах СНГ, в результате чего закачку российского газа за рубежом прогнозируется увеличить на 13-15%, преимущественно в ПХГ Германии.
осуществление контроля за соблюдением права независимых организаций на недискриминационный доступ к газотранспортной системе ПАО "Газпром" для транспортировки газа.
Комиссия для решения возложенных на нее задач имеет право:
запрашивать в установленном порядке у органов исполнительной власти и организаций независимо от формы собственности материалы, необходимые для решения вопросов;
заслушивать на своих заседаниях должностных лиц федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ по вопросам, входящим в ее компетенцию;
приглашать на свои заседания руководителей и должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, а также руководителей организаций, действующих в сфере ведения этих органов;
создавать в установленном порядке из представителей федеральных органов исполнительной власти и специалистов организаций рабочие группы для подготовки материалов Комиссии и проектов решений Правительства РФ;
вносить в установленном порядке в Правительство РФ предложения по вопросам, требующим его решения.
Образование Комиссии позволило решить следующие проблемы.
Постановление Правительства РФ об образовании Комиссии [108] оставило без изменений "Основные условия использования системы магистральных нефтепроводов, нефтепродуктопроводов и терминалов в морских портах для вывоза нефти, нефтепродуктов за пределы территории РФ" [68], и "Положение об обеспечении доступа независимых организаций к газотранспортной системе ПАО "Газпром" [88].
Базовые принципы, которыми должна руководствуется Комиссия при допуске компаний к экспортным магистралям:
-это равнодоступность к нефтепроводам компаний пропорционально их объемам добычи нефти;
-недискриминационный доступ независимых организаций к свободным мощностям газотранспортной системы ПАО "Газпром
Независимые нефтегазодобывающие компании имеют право использовать до 15% технических возможностей газотранспортной системы ПАО "Газпром".
Комиссия вправе принимать решения без учета мнения нефтегазовых и транспортных компаний и эти решения не могут быть обжалованы в суде.
Комиссия занимается квартальными балансами производства и потребления углеводородов, а также разбором жалоб федеральных органов исполнительной власти на неправомерные, с их точки зрения, действия нефтегазовых компаний.
При этом у самих нефтегазовых компаний нет возможности опротестовать директивы Комиссии. Постановление Правительства РФ [108] специально оговаривает, что "решения, принимаемые Комиссией в соответствии с ее компетенцией, являются обязательными для федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, а также для организаций, действующих в сфере ведения этих органов".
Порядок доступа к системе магистральных газопроводов газодобывающих компаний, являющихся дочерними компаниями ПАО "Газпром" регулируются нормативными правовыми актами ПАО "Газпром". В настоящее время действует общая схема, по которой газодобывающие компании продают свой газ ОАО "Газпром". ПАО "Газпром" приобретает газ для реализации на внутреннем рынке компанией "Межрегионгаз", которая, в свою очередь, заключает договор на транспортировку газа с региональными газотранспортными компаниями и договоры поставки газа с потребителями. Независимые от ПАО "Газпром" организации, добывающие газ, как правило, продают свой газ ООО "Межрегионгаз", либо, используя право доступа к ЕСГ, - непосредственно потребителям газа.
В соответствии с Указом Президента РФ "Об основных положениях структурной реформы в сферах естественных монополий" [86] и Постановлением Правительства РФ [88], установлен порядок доступа независимых организаций к газотранспортной системе (ГТС) ПАО "Газпром".
В целях оперативного решения вопросов по транспортировке газа независимыми организациям, Правительство РФ утвердило «Положение о порядке подготовки и выдачи разрешений на доступ независимых организаций к газотранспортной системе ПАО "Газпром".
Предусмотренное указанными нормативными актами право недискриминационного доступа любым организациям, осуществляющим деятельность на территории РФ, к свободным мощностям газотранспортных сетей ПАО "Газпром", закреплено также ФЗ "О газоснабжении" [50].
Положение об обеспечении доступа независимых организаций к газотранспортной системе ПАО "Газпром" [88] ввело в употребление следующие термины:
"краткосрочный контракт" - договор, заключенный на срок не более 1 года;
"среднесрочный контракт" - договор, заключенный на срок более 1 года, но не более 5 лет;
"долгосрочный контракт" - договор, заключенный на срок более 5 лет;
Условия и порядок доступа к газотранспортной системе за пределами РФ определяются на основе контрактов, заключаемых ПАО "Газпром" в соответствии с международными договорами РФ и международными обязательствами.
Правовой основой доступа независимых организаций к газотранспортной системе ПАО "Газпром" являются наличие газа и договор на его поставку потребителю.
Действующая нормативная база предусматривает право любой независимой организации на самостоятельную реализацию природного газа и право недискриминационного доступа к газотранспортной системе ПАО "Газпром" при соблюдении условий и порядка доступа.
ПАО "Газпром" обеспечивает доступ независимых организаций к своей газотранспортной системе на основе договоров при соблюдении следующих условий:
наличие свободных мощностей в газотранспортной системе от места подключения до места отбора газа на предлагаемый поставщиком газа период поставки газа;
соответствие качества и параметров поставляемого газа стандартам и действующим в системе ПАО "Газпром" техническим условиям и другим нормативно-техническим документам;
наличие к предлагаемой дате начала поставки газа подводящих газопроводов у поставщиков и газопроводов- отводов к покупателям с пунктами учета и контроля качества газа.
Независимые организации для получения доступа к газотранспортной системе ПАО "Газпром" представляют заявку по установленной форме, которая должна содержать следующие сведения:
реквизиты поставщика газа;
источники газа и их характеристики;
срок начала и окончания поставок газа;
объемы поставок газа для среднесрочных и долгосрочных контрактов по годам на весь срок поставок и по кварталам на первый год поставок, для краткосрочных контрактов - по месяцам на весь срок поставок;
условия поставок газа (прерываемые или непрерываемые);
качественные характеристики и параметры поставляемого газа;
место подключения к газотранспортной системе ОАО "Газпром" подводящего газопровода;
место сдачи газа покупателю;
подтверждение газораспределительной организации и потребителя о готовности к приему заявленного газа в период поставки газа;
документы, подтверждающие право собственности на газ.
Требования к содержанию заявки являются едиными для всех заявителей. Не допускается отказ в приеме заявки при представлении всех перечисленных выше сведений.
Установлены также сроки подачи заявок.
В случае если заявленные независимыми организациями и планируемые "Газпромом" на определенный период времени объемы транспортировки газа превышают свободные на этот период времени мощности газотранспортной системы, независимые организации по решению Комиссии по использованию трубопроводов [108] имеют право на использование до 15 процентов технической возможности газотранспортной системы (с учетом технологических резервов согласно действующим стандартам), но не более объема свободных мощностей на предлагаемый ими период поставок газа.
При отсутствии достаточной для удовлетворения всех заявок свободной мощности газотранспортной системы приоритет в поставке отдается:
в первую очередь - поставщикам газа для коммунальных и бытовых нужд населения;
во вторую очередь - поставщикам газа, предусматривающим поставки газа в течение более длительного срока по сравнению с другими заявителями.
При прочих равных условиях заявки удовлетворяются пропорционально заявленным объемам транспортировки газа.
В срок не позднее 3 месяцев со дня принятия решения о полном или частичном доступе к газотранспортной системе заключаются соответствующие договоры по формам, разработанным "Газпромом" в соответствии с законодательством РФ. В указанных договорах определяются объемы, условия транспортировки и поставок газа, включая режим поставки, тарифы, порядок расчетов и иные условия.
Оплата услуг по транспортировке газа независимыми организациями осуществляется по тарифам, утверждаемым ФЭК России.
Независимые организации, использующие газотранспортную систему ОАО "Газпром", обязаны:
обеспечивать уровень подготовки газа к транспортировке, соответствующий требованиям действующих стандартов и технических условий, а также его учет в пунктах сдачи-приема газа;
представлять в ОАО "Газпром" в установленные сроки оперативную информацию о технологических режимах работы газопромысловых объектов и газопроводов поставщика газа;
информировать ОАО "Газпром" об аварийных и нештатных ситуациях, планово-предупредительных ремонтах и других работах на своих объектах и о возможном изменении объемов подачи газа в газотранспортную систему по сравнению с указанными в договоре;
согласовывать с ОАО "Газпром" графики восстановления режима поставок газа до уровня, предусмотренного договором;
выполнять нормы и требования, обеспечивающие сохранность трубопроводов и безопасность транспортировки газа;
беспрепятственно допускать уполномоченных представителей ОАО "Газпром" для контроля учета объемов и качества газа;
обеспечивать постоянную устойчивую радио- или телефонную связь между диспетчерскими пунктами поставщика газа и ОАО "Газпром".
Основания для досрочного расторжения договора:
- поставщик не обеспечивает поставку газа в газотранспортную систему в объемах и в сроки, предусмотренные в договоре; в этом случае может быть заключен новый договор с измененными условиями поставок;
поставщик не оплачивает услуги по транспортировке газа в порядке и в сроки, предусмотренные в договоре;
поставщик не выполняет любое из указанных выше условий.
Организации системы ОАО "Газпром" обязаны:
предоставлять по запросу независимых организаций информацию о наличии свободных мощностей в газотранспортной системе ОАО "Газпром" в определенные периоды времени на определенных участках, а также о принятых заявках на эти участки;
предоставлять услуги по транспортировке газа независимым организациям на недискриминационной основе;
своевременно информировать поставщиков и потребителей газа об изменении режима работы, аварийных и нештатных ситуациях в газотранспортной системе, отказах в системе учета газа;
заблаговременно информировать поставщиков и потребителей газа о планируемых ремонтных и профилактических работах, влияющих на исполнение обязательств поставщика газа и режимы работы потребителей;
беспрепятственно допускать уполномоченных представителей поставщика газа и потребителя для контроля учета объемов и качества газа.