Мировой опыт организации и финансирования НИОКР на примере США и ЕС
Валентин Усоскин
Национальный исследовательский институт мировой экономики и международных отношений имени Е. М. Примакова РАН, Москва, Россия Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, Москва, Россия
Вероника Белоусова Николай Чичканов
Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики», Москва, Россия
Резюме
В условиях спада хозяйственной активности и ужесточения бюджетных ограничений после мирового финансового кризиса 2007-2009 годов страны-участницы ОЭСР уделяют повышенное внимание реализации программ НИОКР как одному из средств повышения темпов экономического роста и уровня общественного благосостояния. В свою очередь, развивающиеся страны заинтересованы в заимствовании и последующей адаптации лучших западных практик к национальным особенностям для обеспечения устойчивого инновационного развития. Примером таких практик могут служить инструменты политики стимулирования НИОКР, используемые правительством США и государствами-членами Европейского Союза (ЕС). В статье даётся сравнительный анализ целей и задач программ НИОКР этих стран, форм государственной финансовой поддержки средних и малых инновационных компаний, особенностей развития частно-государственного партнёрства и международного сотрудничества в области создания и распространения новых технологий. Если в ЕС финансирование различных областей науки объединено в рамках масштабных Рамочных программ, то в США подобные инициативы являются более узконаправленными. И ЕС, и США активно развивают международное сотрудничество в сфере науки и технологий, в том числе и друг с другом. В работе проводится исследование бюджетов и инструментов финансирования НИОКР в частном секторе хозяйства. И в ЕС, и в США интенсивно используются различные механизмы стимулирования создания частно-государственных партнёрств, а также как прямые, так и косвенные инструменты финансирования НИОКР. Значительное внимание в статье уделяется организационным подходам к управлению программами НИОКР, координации деятельности вовлечённых ведомств, а также проблемам формирования и утверждения бюджета соответствующих программ. Проведённый анализ позволяет выявить общие черты и различия, характерные для реализации программ НИОКР в ЕС и США, а также наиболее эффективные формы и лучшие практики, используемые в рамках соответствующих программ.
Ключевые слова:
научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы; научная политика; государственно-частное партнёрство; малые и средние предприятия; международное сотрудничество; США; Европейский Союз.
R.Frietsch, M. Schьller. Stuttgart: Fraunhofer Verlag, 2010. P. 5-29.
INTERNATIONAL BEST PRACTICES OF R&D PUBLIC FUNDING INTERNATIONAL BEST PRACTICES OF R&D PUBLIC FUNDING
CASES OF THE US AND EU The paper was prepared within the framework of the Basic Research Program at the National Research University Higher School of Economics and supported within the framework of a subsidy by the Russian Academic Excellence Project “5-100.” The authors gratefully acknowledge Amina Talipova (NRU HSE) for her contribution to this research project.
VALENTIN USOSKIN
Primakov Institute of World Economy and international Relations of the RAS,
Moscow 117997, Russia
Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration,
Moscow 119571, Russia
VERONIKA BELOUSOVA NIKOLAY CHICHKANOV
National Research University Higher School of Economics, Moscow 101000, Russia
Abstract
After the global financial crisis of 2007-2009, multiple countries have faced tight budget constraints and slowdown in economic activity. In such conditions, OECD countries have started to pay more attention to implementing R&D programs aimed at boosting economic growth and social welfare. Emerging countries are also trying to collect best practices in this area for adapting the latter to national circumstances in order to ensure sustainable innovation development. The most promising examples of R&D policy tools are those used in the USA and EU. In this paper, we conduct a comparative study focused on the objectives of R&D programs in the USA and EU, the usage of particular tools for financial support of small and medium enterprises (SMEs), the development of public-private partnerships and international cooperation in such areas like creation and distribution of new technologies. If public funding of various fields of science in the EU is quite centralised within the specific large-scale framework programs, then such programs in the USA are less scaled, but much more focused and are related to particular areas like fostering R&D activities in small enterprises. Both the EU and the USA are actively developing international cooperation in the field of science and technology, including some collaborative projects with each other. We also analyze budgets and tools for public R&D funding in the private sector. There is an intensive use of various tools to enhance the creation of public-private partnerships as well as both direct and indirect instruments for R&D funding in the EU and the USA. We pay particular attention to managing R&D programs in terms of coordinating all stakeholders being involved. Our analysis reveals both the common and distinctive features of R&D programs as well as the most effective forms and best practices used in R&D programs in the EU and the USA.
Keywords:
research and development (R&D); public-private partnership (PPP); international cooperation.
Государственная политика в сфере науки, технологий и инноваций в последние годы претерпела значительные изменения. В странах ОЭСР выросла доля бюджетных расходов, выделяемых государством частному сектору на поддержку НИОКР1, в отличие от прежней практики преимущественного финансирования государственных научно-исследовательских организаций [OECD 2016б:18]. Важную роль в обеспечении эффективной реализации новой политики играет механизм государственно-частного партнёрства (ГЧП) и, в частности, система разделения финансовых рисков при осуществлении НИОКР, особенно в условиях макроэкономической нестабильности. В свою очередь, в развивающихся странах наблюдается тренд на заимствование передовых западных практик. При последующей адаптации этих практик к национальным особенностям подобный подход может существенным образом стимулировать инновационное развитие государства даже в условиях исторически слабой приспособленности инновационной системы к современным экономическим реалиям, как, например, в случае Китая [Клочихин 2013]. ниокр бюджет инструмент финансирование
Таким образом, в настоящее время многие страны, в первую очередь развитые, стремятся обеспечить устойчивый экономический рост и повысить свою конкурентоспособность на глобальном уровне за счёт инвестиций в научно-технологической сфере [Gershman, Kuznetsova2016]. В России реализация политики в области науки, технологий и инноваций также выступает одной из ключевых задач государства, и с 2011 г. был принят ряд документов, определивших её основные принципы и механизмы [Gokhberg, Kuznetsova, 2016]. Более того, можно отметить ориентацию российского правительства на выстраивание долгосрочных приоритетов в данной сфере и разработку стратегических документов на длительный период - таких, как Прогноз научно-технологического развития Российской Федерации на период до 2030 года НИОКР -- «творческая деятельность, осуществляемая на систематической основе с целью уве-личения суммы научных знаний, в том числе о человеке, природе и обществе, а также поиска новых областей применения этих знаний» [Абдрахманова и др. 2012: 68]. Далее - ПНТР.. ПНТР призван сформировать единую платформу, на основе которой могут быть разработаны как долгосрочные, так и среднесрочные программы и стратегии развития конкретных областей науки и технологий, приоритетных с точки зрения обеспечения конкурентоспособности страны на мировой арене Прогноз научно-технологического развития Российской Федерации до 2030 года (2013). Министерство образования и науки Российской Федерации. Официальный сайт Правительства России. URL: http://static.govemment.ru/media/files/41d4b737638b91da2184.pdf(дата обращения:
14.09.2018) .. Необходимость преобразований в экономике обостряется в связи с макроэкономической и международно-политической ситуацией. При этом в условиях адаптации экономики к внешним шокам крайне актуальным остаётся и вопрос эффективности бюджетных расходов Министерство финансов Российской Федерации. Доклад «Об основных направлениях повыше-ния эффективности расходов федерального бюджета». 2015. URL: https://www.minfin.ru/common/upload/library/2015/07/main/Doklad_Ob_osnovnykh_napravleniyakh_povyshieniya_effektivnosti_ raskhodov_federalnogo_budzheta.pdf(дата обращения: 14.09.2018)..
В России отмеченная проблематика находит отражение на различных уровнях государственной политики. Она присутствует в поручениях президента, рассматривается в различных докладах и экспертных дискуссиях. Например, Указ Президента Российской Федерации «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» Официальный сайт Президента России. URL: http://www.kremlin.ru/acts/bank/43027(дата обра-щения: l4.09.2018).предусматривает венчурные механизмы поддержки проектов, направленных на развитие и адаптацию цифровых технологий. Более ранние документы Поручение Президента Российской Федерации от 18 августа 2015 г. № Пр-1659. Официальный сайт Президента России. URL: http://kremlin.ru/acts/assignments/orders/50150(дата обращения:
14.09.2018) . содержат ряд поручений правительству страны по вопросам планирования ассигнований из федерального бюджета, сокращения дебиторской задолженности, совершенствования законодательной базы, а также согласования между целевыми индикаторами государственных программ и показателями государственных заданий.
Разрабатываются и специальные программы повышения эффективности государственных расходов. Например, Программа повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года Программа повышения эффективности управления общественными (государственными и муни-ципальными) финансами на период до 2018 года (утв. распоряжением Правительства РФ от 30 декабря 2013 г. N 2593-р. Официальный сайт Правительства России. URL: http://government.ru/docs/9503/ (дата обращения: 14.09.2018). определила ряд нерешённых проблем в области управления государственными финансами и была направлена на их преодоление за счёт совершенствования нормативно-методической базы, в первую очередь перехода к новой редакции Бюджетного кодекса. Однако, по оценкам Счётной палаты, поставленные задачи пока реализованы не до конца и будут оставаться крайне востребованными в ближайшие шесть лет (два бюджетных цикла) Тезисы выступления Председателя Счетной палаты РФ Татьяны Голиковой на Коллегии Минфина России (27.03.2018). Счетная палата Российской Федерации. URL: http://www.ach.gov. ru/press_center/news/32774(дата обращения: 14.09.2018)..
В то же время в России около 70% внутренних затрат на исследования и разработки финансируется за счёт государственных средств (включая средства бюджета, ассигнования на содержание организаций высшего образования и средства организаций государственного сектора) [Индикаторы науки 2018: статистический сборник 2018]. Государственная программа Российской Федерации «Развитие науки и технологий» на 2013-2020 годы, направленная на «формирование конкурентоспособного и эффективно функционирующего сектора фундаментальных, поисковых, прикладных исследований и экспериментальных разработок», выступает одной из крупнейших по направлению «Инновационное развитие и модернизация экономики» Портал Госпрограмм РФ. URL: https://programs.gov.ru/Portal/site/index(дата обращения:.. Объём бюджетных ассигнований за весь период её действия должен был составить 1484 млрд рублей, однако в текущей редакции снижен до 1294 млрд рублей Постановление Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 301 «Об утверждении государст-венной программы Российской Федерации «Развитие науки и технологий» на 2013--2020 годы»..
В целом с 2000 г. общие внутренние затраты на исследования и разработки в России выросли более чем в 3,5 раза и составили в 2016 г. 1,1% ВВП. Что касается ассигнований на исследования и разработки из средств федерального бюджета, то за аналогичный период они выросли почти в 7 раз и по состоянию на 2015 г. (с учётом паритета покупательной способности) Россия опережала все страны ОЭСР, за исключением Германии, США и Японии, которые значительно превосходили Россию и по общим объёмам расходов на исследования и разработки [Индикаторы науки 2018...].
В то же время, если в реальном выражении бюджетные ассигнования на науку гражданского назначения за последние 15 лет выросли почти в шесть раз, то аналогичного прорыва в области цитирования научных публикаций или внедрения результатов НИОКР (возможные индикаторы эффективности этих расходов) не произошло11. В частности, по уровню средней нормализованной цитируемости Министерство финансов Российской Федерации. Доклад «Об основных направлениях повы-шения эффективности расходов федерального бюджета». 2015. URL: https://www.minfin.ru/common/upload/library/2015/07/main/Doklad_Ob_osnovnykh_napravleniyakh_povysheniya_effektivnosti_ raskhodov_federalnogo_budzheta.pdf(дата обращения: 14.09.2018). По базе «Scopus». Россия уступает всем странам ОЭСР, а удельный вес в общемировом числе статей в научных журналах составлял всего 2,86 и 2,56% по базам «Scopus» и «WebofScience» соответственно. Что касается показателей патентования, то по числу заявок, поданных национальными заявителями в стране и за рубежом, в расчете на 1 млн человек экономически активного населения Россия значительно отстаёт от развитых стран. Аналогичная ситуация и с «триадными» патентными семьями, то есть совокупностью патентов на одно изобретение, полученных в патентных ведомствах Европейского Союза, США и Японии [Индикаторы науки 2018...].
При этом государством были запущены как новые механизмы государственного финансирования научно-технологического развития, так и инструменты стимулирования НИОКР в частном секторе [Gokh- berg, Kuznetsova2016]. В дальнейшем, согласно принятым нормативным актам в сфере науки до 2024 года, предполагается обеспечение «опережающего увеличения внутренних затрат на научные исследования и разработки за счёт всех источников по сравнению с ростом валового внутреннего продукта страны» Указ Президента Российской Федерации от 07.05.2018 г. «О национальных целях и стратеги-
ческих задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года». Официальный сайт Президента России. URL: http://kremlin.ru/events/president/news/57425(дата обращения:.. Однако многие меры государственной политики в области НИОКР были реализованы не в полной мере или результаты их осуществления оказались ниже целевых показателей [Gersh- man, Kuznetsova2016].